I SA/Wa 451/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku E.S., reprezentowanej przez adwokata, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego samego organu z dnia [...] października 2015 r., nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy tę decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła E. S., reprezentowana przez adwokata. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie administracyjne w sprawie żądań E.S. "zwrotu gospodarstwa rolnego" lub "wyceny i zapłaty gotówką, ewentualnie bonami, akcjami lub działkami budowlanymi" wskazując na cywilny charakter żądań wnioskodawczyni zawartych w jej pismach z [...] sierpnia 1999 r. oraz [...] października 2000 r. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. E. S., reprezentowana przez adwokata, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy podnosząc, iż do dnia dzisiejszego organ nie wykazał aby zwrot gospodarstwa rolnego nie był możliwy. W ocenie wnioskodawczyni, oznacza to, iż organ obowiązany był w pierwszej kolejności do rozpoznania jej wniosku o zwrot gospodarstwa rolnego, który nie podlega rozpoznaniu w trybie postępowania przed sądem powszechnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2015 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ podniósł, iż z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracyjny, bądź też w wyniku zmian w przepisach prawnych, utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania. Po analizie wysuniętych przez wnioskodawczynię żądań zwrotu nieruchomości, czy też zapłaty odszkodowania, organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego. Kwestie powyższe należą bowiem, w ocenie organu, do kategorii stosunków cywilno-prawnych i są regulowane przez Kodeks cywilny, a nie przez Kodeks postępowania administracyjnego. Strona ma zatem możliwość dochodzenia swych roszczeń na drodze cywilnej. Ponadto, za chybiony uznał organ odwoławczy zarzut pozbawienia wnioskodawczyni możliwości dochodzenia odszkodowania poprzez zaniechanie rozpoznania złożonego przez nią wniosku "o zwrot gospodarstwa rolnego lub zapłatę odszkodowania". Organ wskazał, iż w piśmie z [...] lipca 2000 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi udzielił E. S. odpowiedzi na ww. wniosek, z której wynikało, że do rozpoznania wniosku o odszkodowanie niezbędne było nadesłanie m.in. prawomocnego postanowienia sądu o nabyciu praw do dziedziczenia gospodarstwa rolnego po L. S. Ponadto, pismem z dnia [...] listopada 2000 r. znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie bezskutecznie wezwał wnioskodawczynię do nadesłania ww. dokumentu. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. S., reprezentowana przez adwokata, zarzucając tej decyzji rażące naruszenie postępowania administracyjnego, mające wpływ na treść wydanej decyzji, to jest: 1. art. 6, 7, 8 i 11 kpa poprzez brak merytorycznego rozpoznania jej wniosku o wydanie gospodarstwa rolnego o powierzchni 12,5 ha, wraz z zabudowaniami, położonego we wsi S. G.; 2. art. 64 § 2 kpa poprzez brak wezwania strony do złożenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku w postaci gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy według stanowiska organu postanowienie to jest niezbędne dla rozpoznania wniosku skarżącej; 3. art. 12 kpa przez naruszenie zasady szybkości postępowania, co wynikało z faktu rozpoznania wniosku E. S. z dnia [...] sierpnia 1999 r. po upływie 16 lat 2 miesięcy i 24 dni, a co w konsekwencji doprowadziło do niemożności rozpoznania wniosku skarżącej w trybie obowiązującego do dnia 1 września 2004 r. art. 160 § 4 i 5 kpa. Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2015 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż w pismach kierowanych do wnioskodawczyni w 2000 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazywał, iż powinna ona przedłożyć postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w odniesieniu do gospodarstwa rolnego. Jednakże, organ nigdy jej nie wezwał do uzupełnienia braku formalnego wniosku o wydanie gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy, w ocenie organu, wydanie gospodarstwa rolnego uzależnione było od przedłożenia przez nią takiego postanowienia Wskazując na powyższe, zarzuciła organowi brak podstaw do umorzenia postępowania o wydanie gospodarstwa rolnego, bowiem wniosek ten także w obecnym stanie prawnym organ ma możliwość rozpoznać. Podkreśliła, iż organ do dziś nie wykazał aby zwrot gospodarstwa rolnego nie był możliwy. Tym samym, w ocenie skarżącej, Minister obwiązany był w pierwszej kolejności do rozpoznania wniosku o zwrot gospodarstwa rolnego, który to wniosek nie podlega rozpoznaniu w trybie postępowania przed sądem powszechnym. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2016 r. zatytułowanym "Załącznik do protokołu rozprawy z dnia [...] września 2016 r." skarżąca podniosła, iż organ, niezależnie od argumentacji podniesionej w skardze, obowiązany był do rozpoznania jej wniosku o wydanie gospodarstwa rolnego w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w sytuacji gdy do rozpoznania takiego wniosku nie był właściwy, obowiązany był do jego przekazania organowi właściwemu. W ocenie skarżącej, organ nie wyjaśnił czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające wnioskodawczyni zwrot gospodarstwa rolnego na podstawie wskazanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę wyżej wymienione kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2015 r., zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z [...] października 2015 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej zawartym w pismach z dnia [...] sierpnia 1999 r. oraz [...] października 2000 r. o "zwrot gospodarstwa rolnego" lub "wycenę i zapłatę gotówką, ewentualnie bonami, akcjami lub działkami budowlanymi". Przyczyną, która - zdaniem organów obydwu instancji - przesądza o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania jest brak podstaw prawnych do wydania w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego. Organy uznały bowiem, że żądania skarżącej, to jest żądanie zwrotu nieruchomości oraz żądanie zapłaty odszkodowania należą do kategorii stosunków cywilnoprawnych i są regulowane przez Kodeks cywilny, a nie przez Kodeks postępowania administracyjnego. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności wydanej w sprawie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego ma to czy w niniejszej sprawie zaistniał stan objęty hipotezą normy prawnej określonej w art. 105 § 1 kpa. W myśl powołanego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Podnieść trzeba, iż cytowany przepis stanowi podstawę obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji stwierdzenia obiektywnej bezprzedmiotowości tego postępowania. Wyjaśnić zatem należy, że sprawa administracyjna jest obiektywnie bezprzedmiotowa jedynie wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Jeżeli organ administracji ustala bezprzedmiotowość postępowania oceniając czy strona ma prawo zadać od organu skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego, to ocena ta winna być przeprowadzana w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Jak podniesiono wyżej, bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie gdy brak przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy. Przedmiotem tym jest zaś konkretna sprawa administracyjna, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, a więc sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1393/09, LEX nr 611777). Wobec powyższego, art. 105 § 1 kpa będzie miał zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Należy przy tym podkreślić, że brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, lecz oznacza bezzasadność żądania strony (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2011 r., I OSK 697/11, LEX nr 1068530). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, iż to właśnie w przyczynach o charakterze przedmiotowym organy upatrują, w realiach rozpoznawanej sprawy, bezprzedmiotowości postępowania, a to w związku z brakiem podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organy administracji o żądaniach wnioskodawczyni. W ocenie organów, brak jest podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie wysuniętych przez wnioskodawczynię żądań zwrotu nieruchomości czy zapłaty odszkodowania. Odnosząc się do powyższego zgodzić się trzeba z organami orzekającymi, czego nie kwestionuje też skarżąca, iż w niniejszej sprawie brak jest materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego w stosunku do zgłoszonego przez skarżącą żądania wypłaty odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną. Jest to spowodowane tym, iż od 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne, bez względu na datę wydania decyzji nadzorczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2012 r., I OSK 1302/11, LEX nr 1233152 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r., I OSK 1182/11, LEX nr 1404093). W ocenie Sądu, stanowiska o cywilnym charakterze sprawy zapłaty odszkodowania i braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego nie można jednak automatycznie przenosić, jak uczyniły to organy, na żądanie zwrotu gospodarstwa rolnego. Wbrew stanowisku organów, istnieje bowiem podstawa materialnoprawna do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie zgłoszonego przez skarżącą w pismach z [...] sierpnia 1999 r. i [...] października 2000 r. żądania zwrotu nieruchomości (gospodarstwa rolnego) wraz z zabudowaniami położonego w miejscowości S.G. Z akt sprawy nie wynika również aby powyższy wniosek skarżącej o zwrot gospodarstwa rolnego został przez nią wycofany. Przeciwnie, wniosek ten został przez skarżącą podtrzymany w kolejnych pismach kierowanych do organów i Sądu, w tym w piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2016 r. wskazującym na konieczność rozpoznania przedmiotowego wniosku w oparciu o art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Reasumując, istnieje konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jak zaś już wskazano powyżej, sprawę administracyjną można uznać za obiektywnie bezprzedmiotową tylko wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Z uwagi na powyższe wykluczona jest, w ocenie Sądu, możliwość zastosowania w omawianym zakresie art. 105 § 1 kpa i umorzenia na podstawie przedmiotowej normy postępowania administracyjnego zainicjowanego pismami skarżącej z [...] sierpnia 1999 r. oraz [...] października 1999 r. Zatem, zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2015 r., jako wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa, nie mogły się ostać, co skutkować musi ich uchyleniem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z niniejszego orzeczenia i sprowadzają się do zobowiązania organu do rozpoznania żądania zwrotu gospodarstwa rolnego zgłoszonego przez skarżącą w pismach z [...] sierpnia 1999 r. i [...] października 2000 r.