I SA/Wa 455/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S. i M. S., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] września 2016 r., nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Zabudowana budynkiem mieszkalnym nieruchomość przy ul [...] w [...] pozostaje we współużytkowaniu wieczystym M. S. i M. S. w udziałach po ½ części. Na dzień [...] października 2005 r. nieruchomość ta stanowiła przedmiot użytkowania wieczystego J. S. R. Tenże zaś zbył to prawo wraz z odrębnym prawem własności budynku aktem notarialnym z [...] marca 2015 r. rep. A Nr [...] na rzecz spółki z o.o. [...]. Spółka z kolei aktem notarialnym z [...] listopada 2015 r. rep. A Nr [...] zbyła przynależne jej do nieruchomości prawo na rzecz M. S. i M. S. Pierwotnie prawo użytkowania wieczystego ustanowiono zaś na podstawie umowy z [...] września 1987 r. rep. [...] na rzecz Z. B. i M. N. Sama nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). M. S. i M. S. wnioskiem z [...] grudnia 2015 r. wystąpili o nieodpłatne przekształcenie przynależnego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W następstwie rozpoznania tego wniosku, Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z [...] września 2016 r., utrzymaną w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2017 r., odmówił wnioskodawcom przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów przy ul. [...] w [...] w prawo własność. Odwołując się do konsekwencji prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 organy wywodziły, że obecnie - stosownie do art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.) dalej: "u.p.u.w." - prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w trybie administracyjnym przysługuje wyłącznie osobom fizycznym, będącym w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanymi na cele mieszkaniowe lub zabudowanymi garażami albo przeznaczonymi pod tego rodzaju zabudowę, oraz osobom fizycznym, które są następcami prawnymi takich osób. Jako, że wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego od osoby prawnej, to nie spełniają ww. kryterium podmiotowego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 i 3 powołanej ustawy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] M. S. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę (zmodyfikowaną w piśmie procesowym z 1 czerwca 2017 r.), zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez bezrefleksyjne powielenie stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie ustaleń stanu faktycznego, w efekcie czego nie przeanalizowano kwestii istotnych dla przedmiotowej sprawy, tj. przeznaczenia i sposobu zagospodarowania (rodzaju zabudowy) na dzień wejścia w życie ustawy i czy w budynku na nieruchomości istnieją lokale; nadto dokonanie ustaleń na podstawie wydruku treści działu II księgi wieczystej, z którego nie wynikają fakty określone w decyzji I instancji i decyzji Kolegium, w wyniku czego nie było możliwe dokonanie subsumcji, co sprawia, że naruszono także art. 75 § 1, art. 76 § 1 oraz art. 76a § 1 -4 k.p.a. -art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia w zakresie ustaleń faktycznych, brak określenia na jakiej podstawie Kolegium dokonało ustaleń faktycznych; Ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego tj: -art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.u.w. w brzemieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 29/13 w zw. z art. 1 ust. 4 u.p.u.w.- poprzez ich niezastosowanie , podczas gdy przepisy te przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, znalazłyby zastosowanie w sprawie, co skutkowałoby uznaniem przez Kolegium, że wniosek o przekształcenie prawa winien być rozpoznany pozytywnie; -art. 1 ust. 1 u.p.u.w. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.u.w. poprzez ich błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawnienie do przekształcenie prawa nie przechodzi na osoby fizyczne będące następca od osoby uprawnionej do żądania przekształcenia prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernych motywach skargi, wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa materialnego jak i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą zakwestionowanej decyzji stanowiły przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.), dalej "u.p.u.w." lub "ustawa przekształceniowa". Ich treść normatywna - jak prawidłowo wskazały organy, a czego nie kwestionują także skarżący - odczytywana musi być w uwzględnieniu konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. wydanego w sprawie K 29/13, którym orzeczono, że art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy przekształceniowej w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110) jest niezgodny z art. 2 konstytucji RP, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skutkiem bowiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z art. 2 Konstytucji oraz w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP nie jest dopuszczalne obecnie przekształcenie, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacjach, w których do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało usprawnienie do żądania przekształcenia. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, w stanie prawnym właściwym dla niniejszej sprawy, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy (13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. W myśl ust. 1a przywołanego artykułu, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W ust. 2 art. 1 uregulowano zaś prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego osób fizycznych i prawnych będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (pkt 1) oraz spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (pkt 2). Z kolei ust. 3 cytowanego artykułu stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Natomiast w myśl ust. 4 art. 1 u.p.u.w. przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. Z treści przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że ustawodawca jako zasadę przyjął możliwość przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. i przynależnego co do zasady osobom fizycznym (art. 1 ust. 1 i 1 a). W przypadku osób prawnych uprawnienie takie, zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, służyło tylko dwóm ich kategoriom: będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 pkt 1) oraz spółdzielniom mieszkaniowym, będącym właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2 pkt 2). Ustawa umożliwia jednocześnie na zasadzie wyjątku przekształcenie prawa powstałego po ww. dacie, ale jedynie w odniesieniu do osób fizycznych, które nabyły wspomniane prawo w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz właścicieli lokali (w tym wypadku także osób prawnych), których udział w nieruchomości wspólnej obejmuję prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 4). Na ten ostatni ustęp art. 1 wskazują skarżący jako podstawą uzyskania przekształcenia, zarzucając organom rozstrzygającym sprawę, że nie stosując go dopuściły się jego naruszenia. Zarzut ten w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy jest jednak całkowicie chybiony. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, iż zgodnie zasadami wykładni przepisów prawa, wszelkie wyjątki od reguły powinny być stosowane w sposób ścieśniający, a wykładnia rozszerzająca przepisów przewidujących odstępstwo (wyjątek) od zasady jest niedopuszczalna. Skoro zatem przewidziany w ustępie 4 art. 1 ustawy wyjątek, odnosi się do "osób, które prawo użytkowania wieczystego (...) uzyskały", to przepis ten należy wykładać w ten sposób, że przyznaje on uprawnienie wyłącznie tym jednostkom, na rzecz których prawo to pierwotnie, po 13 października 2005 r, zostało przyznane. To zaś w sposób oczywisty wyklucza jego zastosowanie do skarżących, którzy prawo użytkowania wieczystego do zbudowanego gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...] uzyskali na mocy umowy sprzedaży z [...] listopada 2015 r. zawartej z poprzednim użytkownikiem wieczystym – spółką z.o.o. [...] z siedzibą w [...] (rep. A nr [...] – k. 25 akt administracyjnych). Ta zaś, jak wskazano w części historycznej niniejszego uzasadnienia, prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność posadowionego na nim budynku nabyła od J. S. R., który był jej użytkownikiem wieczystym także w dniu [...] października 2005 r., aktem notarialnym z dnia [...] marca 2015 r. (rep. A Nr [...]) Sytuacja prawna następców prawnych użytkowników wieczystych - w zakresie możliwości uzyskania przez nich przekształcenia prawa – ukształtowana jest natomiast na zasadach ogólnych, o czym expressis verbis stanowi ust. 3 art. 1 u.p.u.w., odwołując się do następstwa prawnego osób fizycznych po osobach "o których mowa w ust. 1 i 1 a", oraz osób fizycznych i prawnych po osobach "o których mowa w ust. 2", a więc tych, które były użytkownikami (współużytkownikami) wieczystymi w dniu [...] października 2005 r. Prawidłowo zatem do tego unormowania odwołały się organy oceniając zasadność żądania skarżących. Kluczowe zaś dla oceny możliwości uzyskania przekształcenia prawa (a przez to także oceny legalności zaskarżonej decyzji) było ustalenie, czy w sytuacji gdy użytkownik wieczysty zabudowanej na cele mieszkaniowe nieruchomości (tu J. S. R.) zbył do niej prawa spółce z o.o. [...] (a więc osobie prawnej), to nabywcy od tej spółki prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności posadowionego na nim budynku mieszkalnego (M. S. i M. S.), mogą być uznani za następców prawnych osoby uprawnionej do konwersji prawa, co z kolei otwierałoby im drogę do skutecznego żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność. W pierwszej kolejności zatem zwrócić należy uwagę, że następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego (por. wyrok NSA z 17 marca 2017 r. I OSK 1870/15). Ze znajdującej się w aktach treści kopii aktu notarialnego z [...] marca 2015 r. wynika, że przedmiotem umowy sprzedaży przez J. S. R. na rzecz ww. spółki, poza prawem użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...], było także prawo własności posadowionego na niej "budynku przeznaczonego na cele mieszkalne" (§ 1 i 2 umowy). Oznacza to, że ów zbywca, ewentualnego przekształcenia mógł dochodzić na zasadzie art. 1 ust. 1 u.p.u.w., a nie na zasadzie art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, tj. jako właściciel lokalu, którego udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Czym innym jest bowiem nabycie prawa własności lokalu i akcesoryjnego w stosunku do tego prawa udziału we współużytkowaniu wieczystym, a czym innym nabycie własności budynku oraz prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym jest on posadowiony. Stąd także dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia czy w budynku tym usytuowana są samodzielne lokale, w rozpoznawanej sprawie jest irrelewantna. Mając zaś na względzie, że po myśli art. 1 ust. 1 powołanej ustawy prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe przysługiwało jedynie osobom fizycznym, nabywając od J. S. R. prawa spółka z o.o. [...] nie mogła prawa do owego przekształcenia w trybie administracyjnym uzyskać. W tej sytuacji przenosząc przynależne jej prawo do nieruchomości na rzecz skarżących, również oni prawa do jego przekształcenia (jako następcy prawni osoby prawnej) nie mogli uzyskać. Przyjęcie odmiennego założenia, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której następca prawny spółki nabył by prawo w szerszym zakresie niż przysługiwało jego zbywcy. Innymi słowy następstwo prawne od osoby uprawnionej do przekształcenia po myśli art. 1 ust. 1 oraz 1a u.p.u.w. (choćby następowało wielokrotne), będzie prowadziło do uzyskania przez ostatniego z takich następców prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego (stosownie do art. 1 ust. 3 powołanej ustawy), ale jedynie wówczas, gdy ciąg tych następstw zachodzi wyłącznie pomiędzy osobami fizycznymi. Tylko bowiem w takim wypadku każdy z nich wchodzi w pełnie praw przynależnych jego poprzednikowi. Skoro zaś taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi (doszło bowiem do przerwania ciągu następstw osób fizycznych – co jest okolicznością niesporną), prawidłowe jest stanowisko organów, iż w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych prawo do administracyjnego przekształcenia przynależnego skarżącym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości im nie przysługuje. W tym stanie rzeczy zarówno decyzja Zarząd Dzielnicy [...] odmawiająca im owego przekształcenia, jak też utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odpowiadają prawu, a podnoszone w tym aspekcie zarzuty naruszenia przepisów ustawy przekształceniowej nie są trafne. Wbrew także zarzutom skargi, Sąd nie dopatrzył się by przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Stan faktyczny sprawy - w kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia elementach, tj. stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, rodzaju zabudowy istniejącej na gruncie, ciągu następstwa prawnych po osobie będącej jej użytkownikiem wieczystym w dniu 13 października 2005 r. – został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Wprawdzie rację mają skarżący, że większość z dokumentów, na podstawie których ustalenia te były czynione, jest w formie kserokopii względnie wydruków z systemów elektronicznych (elektronicznego systemu ksiąg wieczystych, rejestru gruntów), jednakże nie oznacza to, że ustalenie te nie odzwierciedlają obiektywnie istniejącej rzeczywistości, bądź że sam fakt wykorzystania tego rodzaju środków dowodowych czyni oparte na nich rozstrzygnięcie wadliwym. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażony został pogląd, że niepoświadczona kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym, choć nie korzysta ona wówczas z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Brak właściwego uwierzytelnienia powoduje bowiem jedynie, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2012 r. II GSK 1016/11, wyrok NSA z 6 października 2010 r. II OSK 1508/09, wyrok WSA z 11 marca 2009 r. IV SA/Wa 1936/08). Podważanie poprawności ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organ w oparciu o takie środki dowodowe nie może być więc skuteczne li tylko z powodu niezachowania formy właściwej dla przypisania im, po myśli art. 76 § 1 k.p.a., zwiększonej mocy dowodowej. Tego rodzaju zarzut, aby odniósł zamierzony skutek (tj. doprowadził do uchylenia decyzji administracyjnej) musiałby być poparty argumentacją wykazującą brak spójności ustaleń organów w świetle całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, względnie poparty być dowodami wskazującymi lub choćby uprawdopodabniającymi tezę, że nieuwierzytelnione kopie nie odwzorowują w istocie oryginalnych dokumentów urzędowych. Takiej zaś argumentacji ani dowodów skarżący nie przedstawili. Racje decyzyjne, którymi kierował się organ zostały także zdaniem Sądu przedstawione w motywach decyzji w sposób wystarczająco czytelny, wypełniając tym samym dyspozycję normy zawartej w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje przy tym zawarte w krańcowej części uzasadnienia decyzji Kolegium nieadekwatne do ustalonego stanu faktycznego sprawy zdanie: "Bezsporne jest, iż Wnioskodawcy nie złożyli wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, są następcami prawnymi osoby która taki wniosek złożyła". Ów passus bowiem traktować należy jako efekt pomyłki redakcyjnej powstałej przy sporządzaniu tekstu uzasadnienia i wprowadzeniu do niego korekt, a nie stanowisko organu co do określonych faktów, na co wskazuje choćby brak logicznego jego powiazania zarówno z treścią zawartą w zdaniach go poprzedzających jak i następujących po nim. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.