I SA/Wa 456/17

Sygn. akt I SA/Wa 45617 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Marta Kołtun - Kulik Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy R. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę R., z mocy prawa, z dniem 1 lipca 2000 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. R., oznaczonej w księdze wieczystej nr [...] jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy R. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 231, poz 1700) obejmują zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa określonym w jej art. 1, czyli nieruchomościami rolnymi w rozumieniu Kodeksu cywilnego, położonymi na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Minister wyjaśnił, że zgodnie z ww. przepisem przejęcie przez Agencję prawa i obowiązków wynikających z wykonywania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, miało nastąpić nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 do dnia 30 czerwca 2000r., stały się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Następnie, organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 3 stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji, na podstawie których nieruchomości znajdowały się w użytkowaniu spółdzielni, osób fizycznych, a także innych niepaństwowych jednostek organizacyjnych, oraz przekazanie mienia do Zasobu następowało w drodze decyzji właściwego ze względu na położenie nieruchomości starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, natomiast na podstawie art. 17 ust. 1 nieruchomości rolne, określone w art. 1 i 2, niestanowiące składników majątku państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, podlegają przekazaniu Agencji w drodze decyzji wojewody właściwego ze względu na położenie nieruchomości, z zastrzeżeniem art. 16, art. 18 i art. 33. Dalej, Minister wyjaśnił, że oprócz ww. art. 16 i 17 przejmowanie nieruchomości rolnych do Zasobu odbywa się także na podstawie art. 18 tej ustawy. Stosownie do treści tego przepisu w odniesieniu do nieruchomości rolnych przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów szczególnych ich przekazanie do Zasobu następuje w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia lub decyzji o ich przejęciu przez państwo. Te przepisy szczególne to m.in.przepisy kodeksu cywilnego, na podstawie których Skarb Państwa nabywa prawo własności gruntów rolnych, poprzez tak jak w tym przypadku występujące dziedziczenie ustawowe. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że podstawą prawa własności przedmiotowego gruntu było prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 2015 r. sygn. akt [...]. tzn. na podstawie ustawy Kodeks Cywilny, należy zatem uznać, że własność tej nieruchomości została przeniesiona na Skarb Państwa na podstawie przepisów szczególnych. W związku z tym faktem, Minister stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość nie należy do kategorii nieruchomości o których mowa w art. 16 i 17, zatem nie odnosi się do niej przepis art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Na koniec Minister odniósł się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, iż w ocenie skarżącej Gminy, przepisy Kodeksu Cywilnego nie są przepisami o charakterze szczególnym w stosunku do ustawy. Wyjaśnił, iż podniesiona przez stronę zarzut jest niezasadny. Ustawodawca wskazał inną formę rozstrzygnięć niż decyzje, zatem należy domniemywać, że jego intencją było objęcie terminem "przepisy szczególne" także tych aktów prawnych, które regulują inne postępowanie niż postępowanie administracyjne. Wobec tego w ocenie organu odwoławczego, słusznie Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę R. z dniem 1 lipca 2000 r. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina R. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 54 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa co skutkowało nie zastosowaniem przez organy art. 13 ust. 4 ww. ustawy tj. odmową stwierdzenie nabycia przez na rzecz Gminy R. prawa własności działek nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje; Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach sprawy Sąd zauważa, że istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] stała się, czy też nie, z mocy prawa własnością skarżącej Gminy R. w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016.1491 ze zm.). W związku z tym, czy odmawiając potwierdzenia uwłaszczenia Gminy z mocy prawa (art. 13 ust. 4 ustawy z 19 października 1991 r.) decyzją z dnia [...] września 2016 r. Wojewoda [...] naruszył powyższy przepis, czy też nie. Odnosząc się do tego zagadnienia należało zacząć od tego, że zakres przedmiotowy ustawy reguluje art. 1. Zgodnie z tym przepisem ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do: 1) nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych; 2) innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń; 3) lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2. Z kolei przepis art. 13 ustawy przewiduje, że przejęcie przez Agencję praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. (ust. 1). Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone (ust. 2). Nabycie nieruchomości, o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji (ust. 4). Przekazanie Agencji mienia w drodze decyzji wojewody, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy, nie dotyczyło jednak mienia, którego dotyczyły zastrzeżenia zawarte w tym przepisie. Pierwsze z nich odnosiło się do nieruchomości rolnych Skarbu Państwa znajdujących się w użytkowaniu spółdzielni, osób fizycznych, a także innych niepaństwowych jednostek organizacyjnych, i pozostających nadal w ich władaniu na dotychczasowych warunkach (art. 16 ust. 1). W przypadku odmowy zmiany dotychczasowych warunków użytkowania w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy, użytkowanie wygasało (ust. 2), a nieruchomość mocą decyzji starosty była przekazywana do Zasobu (ust. 3 art. 16). Tu zatem przekazanie do Zasobu, którym dysponuje Agencja, następowało w drodze decyzji starosty i na innej podstawie prawnej. Drugie zastrzeżenie, odsyłające do art. 18, odnosiło się do nieruchomości rolnych dopiero przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie przepisów szczególnych. Do nieruchomości rolnych przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów szczególnych nie mogła odnosić się regulacja zawarta w art. 17 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy, gdyż oba te przepisy odnosiły się do nieruchomości, które już były własnością Skarbu Państwa (art. 1 i 2) w dniu wejścia w życie ustawy. Tak więc, nieruchomości nabyte na podstawie przepisów szczególnych (tak jak w niniejszej sprawie) podlegały, z nakazu zawartego w art. 18, przekazaniu do Zasobu w trybie art. 19 ustawy, czyli na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego. Z powyższych regulacji wynika, że przy nabyciu z mocy prawa mienia przez właściwą gminę w trybie art. 13 ust. 2 ustawy istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu 1 stycznia 1992 r. ( data wejścia w życie ustawy) oraz 1 lipca 2000 r. jako ostateczna data przejęcia nieruchomości przez Agencję. Z analizy ww. przepisów obowiązujących w dacie 30 czerwca 2000 r. wynika, że nieruchomość mogła stać się własnością gminy, gdy zostały spełnione przesłanki pozytywne tj. musiała być własnością Skarbu Państwa w dniu 1 stycznia 1992 r. oraz 1 lipca 2000 r., podlegać przekazaniu na podstawie art. 16 ust. 3 bądź art. 17 ust. 1 ustawy, być nieruchomością rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego oraz być położona na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Nie mogła zaistnieć również przesłanka negatywna tj. nieruchomość nie mogła zostać przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczna decyzją do dnia [...] czerwca 2000 r. Z powyższego wynika, że aby stwierdzić nabycie przez Gminę R. przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako ww. działki na podstawie przepisu art. 13 ust. 2 ustawy, należy zbadać czy sporna nieruchomość w dacie [...] czerwca 2000 r. mogła zostać przekazana do zasobu, czy też odnosi się do niej regulacja zawarta w art. 18 ww. ustawy z dnia 19 października 1991 r., w brzmieniu: "W odniesieniu do nieruchomości rolnych przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów szczególnych ich przekazanie do Zasobu następuje w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia lub decyzji o ich przejęciu przez państwo". Zdaniem sądu należało przyznać rację Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że sporna nieruchomość nie podlegała reżimowi art. 13 ust. 2 ustawy, ponieważ zaistniała w stosunku do niej przesłanka negatywna tj. brak możliwości przekazania do Zasobu ostateczną decyzją do dnia [...] czerwca 2000 r. Z akt wynika bowiem, że postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 2015 r. sygn. akt [...] Skarb Państwa nabył sporną nieruchomość po osobie fizycznej zmarłej [...] kwietnia 1995 r. Skoro tak, to nieruchomość rolna, nabyta przez Skarb Państwa na podstawie przepisów szczególnych (bo przepisów Kodeksu cywilnego o dziedziczeniu ustawowym Skarbu Państwa), mogła zostać przekazana do Zasobu dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 2015 r., nie podlegała zatem uwłaszczeniu z mocy prawa na rzecz Gminy R. , w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Tym samym za niezasadny sąd uznał zarzut skarżącej gminy, że przepisy Kodeksu Cywilnego nie są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 18 ww. ustawy z dnia 19 października 1991 r. Swój pogląd skarżąca w tym zakresie oparła wyłącznie na brzmieniu art. 54 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdaniem sądu takie stanowisko nie zasługuje na akceptację. Art. 18 ww. ustawy odnosi się do nieruchomości rolnych dopiero przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie przepisów szczególnych. W przepisie tym zawarto sformułowanie o przekazaniu do Zasobu po uprawomocnieniu się "orzeczenia". Ustawodawca przewidział zatem także nabycie na innej podstawie niż przepisy administracyjne, inaczej niż wywodzi skarżąca. Tym samym uprawnione było stanowisko organu, że przepisy Kodeksu Cywilnego należy rozumieć jako przepisy szczególne o których mowa ww. art. 18 ustawy. Takie stanowisko jest również reprezentowane w orzecznictwie tutejszego sądu ( vide: wyroki WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1706/11, wyrok z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 186/14, wyrok z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 247/14 publik. Internet). Słusznie więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że decyzja Wojewody [...] odmawiająca potwierdzenia takiego uwłaszczenia, nie naruszyła przepisu art. 13 ust. 4 w zw. z ust. 2. gdyż ten odnosił się do nieruchomości nieprzekazanych do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie do dnia 30 czerwca 2000 r. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.