I SA/Wa 456/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 lipca 2020 r. nr KOX/4175/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym w rozpoznawanej sprawie orzeczeniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., powoływanej dalej jako u.g.n.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca"), po rozpoznaniu wniosku I. i C. J. o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], położonej przy ul. [...], jest nieuzasadnione, umorzyło postępowanie w sprawie podwyższenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu organ podał, że Prezydent [...] pismem z dnia [...] listopada 2018 r. wypowiedział użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w ww. nieruchomości, a co za tym idzie użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od dnia 1 stycznia 2019 r. opłaty rocznej w nowej wysokości. W ustawowym terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, z dniem wejścia w życie tej ustawy umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., zaś roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z tych przyczyn Kolegium uznało, że jest zobowiązane do umorzenia postępowania zainicjowanego pismem Prezydenta [...] wypowiadającego użytkownikowi wieczystemu wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Organ pouczył strony o możliwości wniesienia sprzeciwu w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia, które równoznaczne jest z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Miasto [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. wniosło skargę na powyższe orzeczenie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wraz ze skargą złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Zaskarżonemu orzeczeniu Miasto zarzuciło naruszenie: 1. art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej, poprzez zastosowanie do stanu faktycznego sprawy pomimo braku podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 tej ustawy; 2. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916, powoływanej dalej jako ustawa z dnia 20 lipca 2018 r.), przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 3. art. 79 ust. 3 zd. pierwsze i drugie u.g.n., przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Miasto [...] wniosło o uchylenie w całości orzeczenia z dnia [...] lipca 2020 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Miasto podniosło, że wypowiedziało i skutecznie doręczyło wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przy ul. [...], dz. nr [...] w [...], tym samym art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje w tej sprawie zastosowania. W ocenie strony skarżącej, konsekwencją naruszenia przez organ art. 4 ustawy zmieniającej, było naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. W dniu 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r., której celem było przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we własność gruntów na rzecz właścicieli domów jednorodzinnych i samodzielnych lokali położonych w budynkach wielorodzinnych wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę przekształceniową, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W związku z tym, że opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości podlegały aktualizacji przeprowadzanej w trybie i na zasadach uregulowanych w art. 77-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a do dnia wejścia w życie wspomnianej ustawy wiele postępowań aktualizacyjnych nie zostało ukończonych, w ww. ustawie zawarte są przepisy przejściowe, regulujące byt prawny postępowań w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego wszczętych i niezakończonych przed dniem przekształcenia. Zasadą wynikającą z art. 21 ust. 1 tej ustawy jest, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. W piśmie z dnia 4 lipca 2023 r. uczestnicy postępowania: I. i C. J. wnieśli o odrzucenie skargi jako złożonej z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że Miasto [...] wniosło sprzeciw od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Sądu Rejonowego [...], który postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r., sygn. akt [...] odrzucił sprzeciw. Na powyższe postanowienie zostało złożone zażalenie do Sądu Okręgowego w [...], który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r. sygn. akt [...] oddalił zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że kwestia dopuszczalności sądowoadminstracyjnej kontroli orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniach z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22, z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 571/22, z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21 oraz z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1310/22, (dostępnych w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jako wydane na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej, a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) i służy na nią skarga do sądu administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 58 § 4 p.p.s.a., Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (tj. gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Skoro w niniejszej sprawie prawomocnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r. sąd powszechny odrzucił sprzeciw, to biorąc pod uwagę treść art. 58 § 4 p.p.s.a., Sąd również z tego powodu uznał, że skarga wniesiona przez Miasto Stołeczne Warszawa na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. jest dopuszczalna. Odnosząc się zaś do kwestii terminowości złożonej skargi i argumentacji podnoszonej przez uczestników postępowania w piśmie z dnia 4 lipca 2023 r., Sąd podkreśla, że stosownie do art. 112 k.p.a., który na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n., miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że strona skarżąca zastosowała się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego, Sąd przyjął do rozpoznania wniesioną skargę, uznając, że została ona złożona w terminie. Brak było zatem podstaw do rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu, skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone orzeczenie narusza zarówno przepisy postępowania, jak i prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ, umarzając postępowanie w sprawie, podał jako podstawę prawną art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei art. 4 ust. 2 tej ustawy stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy umarza się. W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia, czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu. Użyty w omawianym przepisie zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" dotyczy bowiem, zdaniem Sądu, nie wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, a jedynie tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej, w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty. Jak stanowi art. 78 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2). W związku z przekształceniem z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. wprowadzono opłatę przekształceniową, która zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. określono, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia (tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r.), toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Zasadą jest zatem, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o ile zostały wszczęte na podstawie art. 78 u.g.n. przed dniem 1 stycznia 2019 r., toczą się dalej według dotychczasowych przepisów, a ich wynik, tzn. ustalenie, czy aktualizacja była uzasadniona, będzie miał wpływ na wysokość opłaty przekształceniowej. W tym kontekście należy interpretować przepisy art. 4 ustawy zmieniającej, które wprowadziły wyjątek od powyższej zasady. Ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia nie zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym, roczna opłata przekształceniowa będzie równa wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji. Skutkiem wprowadzonego rozwiązania postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jeśli spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem w myśl tego przepisu opłata przekształceniowa równa się wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji, kontrola zasadności aktualizacji przez samorządowe kolegium odwoławcze staje się zbędna. Odmienna sytuacja wystąpi jednak, gdy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości (co, jak twierdzi strona skarżąca, miało miejsce w rozpoznawanej sprawie). Wówczas przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie znajdzie zastosowania, a więc a contrario roczna opłata przekształceniowa równać się będzie wysokości opłaty rocznej po aktualizacji. Umorzenie postępowania przez organ w takim przypadku pozbawi stronę możliwości kontroli zasadności aktualizacji. Tymczasem strona uprawniona jest do takiej kontroli na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22, art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza wysokość rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji przepis art. 4 ust. 2 tej ustawy przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy (wszczętego po dniu 5 października 2018 r., gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r.). Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy. W wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest bowiem podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, umorzenie postępowania przez organ na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej może nastąpić tylko, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. zarówno dotyczące daty wszczęcia postępowania, jak i okoliczności doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wszczęcie postępowania nastąpiło po dniu 5 października 2018 r., a przed dniem 1 stycznia 2019 r. Organ nie ustalił jednak, czy została spełniona druga z przesłanek umorzenia postępowania, tj. czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, a także z nadesłanych przez organ akt administracyjnych nie wynika, by kwestia ta była przedmiotem ustaleń i rozważań organu. Okoliczność ta budzi uzasadnione wątpliwości, zwłaszcza w świetle twierdzenia Miasta, że wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przy ul. [...], dz. nr [...] zostały skutecznie doręczone. Na dowód powyższego strona skarżąca przedstawiła zwrotne potwierdzenia odbioru, które winny zostać ocenione przez organ w toku postępowania. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ przedwcześnie stwierdził, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i w konsekwencji do umorzenia postępowania. Organ naruszył zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przez to naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zatem zobowiązany do ustalenia, czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej pozostałym współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., mając na względzie, że jedynie w przypadku braku skutecznego doręczenia tego wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym możliwe będzie umorzenie postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.