I SA/Wa 459/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia oddala skargę. Wojewoda [...], działając z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – dalej: ustawa z 8 lipca 2005 r.), decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność zaświadczenia Starosty S. z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...], w części dotyczącej przyznania B. L. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez Z. L. i M. B. w miejscowości S., przy [...] w woj. [...]. Wspomnianym wyżej zaświadczeniem Starosta S. w oparciu o art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości, potwierdził A. L., K. S., D. O. oraz B. L. – każdej w 1/4 części – uprawnienie do otrzymania rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione przez Z. L. i M. B. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości S., województwo [...] (obecnie [...]). Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że M. B. oraz Z. L. pozostawili poza obecnymi granicami Państwa Polskiego, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., nieruchomości położone w miejscowości S. przy [...], pow. B. w woj. [...]. Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w S. z dnia [...] marca 1973 r. sygn. akt [...] spadek po M. B. nabył w całości Z. L. Natomiast spadek po Z. L., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 1998 r. sygn. akt [...], nabyli żona B. L. oraz zstępne: A. L., K. S. i D. O., każda w 1/4 części. Następnie B. L. oświadczeniem z dnia [...] grudnia 1998 r. wskazała jako osobę uprawnioną do nabycia wszelkich praw i rzeczy przydających jej jako zadośćuczynienie lub rekompensatę za mienie pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wnuczkę B. L. Na tej podstawie B. L. została wymieniona w zaświadczeniu jako jedna z uprawnionych do rekompensaty po M. B. i Z. L. Ponadto B. i Z. małżonkowie L. w 1974 r. nabyli od Skarbu Państwa zabudowaną nieruchomości gruntową, realizując w części prawo do rekompensaty. W ocenie Wojewody [...] na dzień wydania zaświadczenia przez Starostę S. osobami uprawionymi do uzyskania rekompensaty za mienie pozostawione za granicą, w myśl art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, były B. L., A. L., K. S. i D. O. Zgodnie bowiem z art. 212 ust. 5 ugn, w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą uprawnienia wynikające z art. 212 ust. l przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Wojewoda uznał więc, iż wskazanie przez B. L. wnuczki B. L., jako osoby uprawnionej do rekompensaty, nie wywołało skutków prawnych, o jakich mowa w art. 212 ust. 5 ugn, bowiem B. L. nie mogła zostać uznana za osobę uprawnioną do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie była bezpośrednią spadkobierczynią M. B. i Z. L., a ponadto nie wskazali jej wszyscy spadkobiercy. W związku z powyższym Wojewoda [...] stwierdził, iż zaświadczenie Starosty S. uznające B. L., jako osobę uprawnioną w 1/4 do zaliczenia wartości pozostawionego poza granicami Państwa Polskiego mienia na poczet opłat z tytułu użytkowania wieczystego lub ceny sprzedaży nieruchomości, zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wniosła B. L. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 888 K.c. poprzez błędne przyjęcie, że między B. L. a B. L. nie doszło do zawarcia umowy darowizny, - art. 509 K.c. poprzez błędne przyjęcie, że między B. L. a B. L. nie doszło do zawarcia umowy przelewu wierzytelności, - art. 3531 K.c. poprzez błędne przyjęcie, że niedopuszczalne było w niniejszej sprawie zawarcie przez B. L. i B. L. umowy darowizny, ewentualnie umowy przelewu wierzytelności, - art. 11 oraz art. 107 K.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do argumentów i okoliczności przedstawionych w piśmie z dnia 28 maja 2010 r., a także poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których dowodom, twierdzeniom i okolicznościom przedstawianym przez stronę organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Akceptując ustalenia organu I instancji Minister uznał, że Starosta S. nieprawidłowo zastosował art. 212 ust. 5 ugn. Zgodnie z tym przepisem w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Uprawnienie do zaliczenia ekwiwalentu przysługiwało więc łącznie wszystkim spadkobiercom i jeżeli nie wskazali oni jednego z nich, to interes prawny mieli wszyscy spadkobiercy łącznie. Również nabywać nieruchomości musieli łącznie wszyscy uprawnieni. Skoro więc ustawodawca w art. 212 ust. 5 ugn zawarł sformułowanie, iż "uprawnienia przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom" należy stwierdzić, że postępowanie dotyczące przyznania prawa do ekwiwalentu za mienie pozostawione poza granicami państwa polskiego powinno się toczyć w stosunku do wszystkich spadkobierców mienia pozostawionego. Natomiast wskazanie dokonane przez B. L. na rzecz B. L. było bezskuteczne i nie powinno było być wzięte pod uwagę. Organ wydający zaświadczenie winien wskazać w nim B. L. jako osobę uprawnioną do rekompensaty. Argumenty strony zarzucające naruszenie przez organ wojewódzki art. 888, art. 509 oraz art. 3531 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuwzględnienie, iż na podstawie oświadczenia B. L. z dnia [...] grudnia 1998 r. doszło do zawarcia umowy darowizny lub przelewu wierzytelności, są bezpodstawne. Zdaniem organu odwoławczego rozważania, czy doszło do zawarcia umowy darowizny lub przelewu wierzytelności są bezprzedmiotowe, gdyż gdyby nawet przyjąć, iż doszło do skutecznego zawarcia jednej z tych umów, to organ wydający zaświadczenie i tak w myśl art. art. 212 ust. 5 ugn, który stanowił lex specialis w stosunku do innych przepisów, nie był uprawniony do potwierdzenia prawa do ekwiwalentu osobie nie będącej w kręgu spadkobierców na dzień wydania zaświadczenia. Minister uważa więc, że nie doszło do naruszenia przez Wojewodę art. 11 oraz art. 107 K.p.a, gdyż pismami z dnia 30 listopada 2009 r. oraz z dnia 18 maja 2010 r. Wojewoda [...] informował stronę o ustaleniach i czynnościach prowadzonych w sprawie. Ponadto, odnosząc się do kwestii potwierdzenia prawa do rekompensaty na gruncie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Minister wskazał, iż w sprawie istotny jest fakt częściowej realizacji prawa do rekompensaty przez B. i Z. L. aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. Zgodnie z art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Na decyzji lub zaświadczeniu wydanych na podstawie odrębnych przepisów wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty, określonej zgodnie z art. 13 tej ustawy. Z powyższego wynika, że osoby posiadające zaświadczenia lub decyzje, potwierdzające uprawnienia, wydane na podstawie odrębnych przepisów i które nie zrealizowały prawa do rekompensaty, nie muszą ubiegać się o wydanie nowych decyzji. Wystarczającym dla realizacji ich praw będzie dokonanie waloryzacji kwoty wynikającej z posiadanych zaświadczeń bądź decyzji. Decyzja ostateczna lub zaświadczenie stanowią w takiej sytuacji wystarczającą podstawę do ujawnienia w rejestrze wybranej formy rekompensaty oraz możliwość uzyskania rekompensaty w wybranej formie. Tryb ten odnosi się do osób, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty i w ogóle nie zrealizowały prawa do rekompensaty. Natomiast, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, osoby bądź ich poprzednicy prawni, którzy częściowo zrealizowali prawo do rekompensaty przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., ubiegające się o realizację pozostałej części uprawnienia, zobowiązani są do uzyskania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w trybie przepisów powołanej ustawy. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. L. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie art. 888 K.c. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia umowy darowizny między B. L. a B. L., naruszenie treści art. 509 K.c. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia umowy przelewu wierzytelności między B. L. a B. L., naruszenie art. 3531 K.c. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że niedopuszczalne było w niniejszej sprawie zawarcie przez B. L. i B. L. umowy darowizny, ewentualnie umowy przelewu wierzytelności, - naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 K.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do argumentów i okoliczności przedstawionych przez stronę w piśmie z dnia 28 maja 2010 roku i odwołaniu od decyzji, a także poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom, twierdzeniom i okolicznościom przedstawianym przez stronę oraz poprzez niewskazanie przesłanek do uznania, że przepisy art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako lex specialis w stosunku do innych przepisów modyfikują je w ten sposób, że całkowicie wyłączają możliwość ich zastosowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż po śmierci Z. L. spadkobiercami ustalonymi przez Sąd Rejonowy w S. zostały B. L., A. L., K. S. oraz D. O. Na podstawie oświadczenia z dnia [...] grudnia 1998 r. B. L. uzyskała jednak od B. L. prawo do rekompensaty w przedmiotowej sprawie. Prawo to zostało uznane w zaświadczeniu wydanym w dniu [...] lipca 1999 r. przez Starostwo Powiatowe w S. Tytułem prawnym, na podstawie którego B. L. jest uprawniona do otrzymania przedmiotowej rekompensaty jest zatem oświadczenie B. L. z dnia [...] grudnia 1998 r. o wskazaniu B. L. jako uprawnionej do rekompensaty. Oświadczenie B. L. z dnia [...] grudnia 1998 r. o wskazaniu B. L. jako uprawnionej do rekompensaty, w istocie stanowi umowę darowizny, której przedmiotem jest wierzytelność przysługująca B. L.. Niewątpliwie bowiem prawo do rekompensaty stanowi wierzytelność przysługującą osobie uprawnionej wobec Skarbu Państwa, zgodnie z odpowiednimi przepisami. Umowa darowizny jest umową zobowiązującą do przeniesienia wierzytelności i zostaje zawarta w sposób ogólnie przewidziany dla umów konsensualnych tj. przez zgodne oświadczenie stron umowy. Zgodnie z treścią art. 509 K.c., do przeniesienia wierzytelności w drodze przelewu zbędna jest przy tym zgoda dłużnika. Oświadczenie woli strony obdarowywanej wyrażające przyjęcie darowizny może przybrać formę w zasadzie dowolną, nie wyłączając milczącego przyjęcia darowizny (Radwański Z., Panowicz-Lipska J. - Zobowiązania - część szczegółowa, wyd.7, C.H. Beck, Warszawa 2008). Stosownie do art. 890 § 1 k.c. oświadczenie darczyńcy powinno być złożone w formie aktu notarialnego. Od tej zasady w powołanym wyżej przepisie ustawodawca wprowadził jednakże wyjątek. W szczególności umowa darowizny zawarta bez zachowania tej formy staje się ważna, jeżeli przyrzeczone świadczenie zostało spełnione. Jak to przyjęto w nauce prawa, przez "spełnienie świadczenia" należy rozumieć zarówno przypadki, w których zawarto umowę o skutkach tylko zobowiązujących i jednocześnie lub później spełniono świadczenie, jak też przypadki, w których zawarto umowę wywołującą podwójne skutki, tak że rozporządzenie nastąpiło z mocy samej umowy (Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 1980 r., I CR 487/80). Przelew wierzytelności, będący przedmiotem darowizny, należy do czynności prawnych o podwójnym skutku zobowiązująco-rozporządzającym. Zgodnie bowiem z treścią art. 510 k.c, umowa darowizny lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia wierzytelności przenosi wierzytelność na nabywcę. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, rozporządzający skutek umów zobowiązujących do przeniesienia wierzytelności następuje ipso iure, chyba że podmioty umowy zobowiązującej chcą wyłączyć skutek rozporządzający (Wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2007 r., I ACa 219/07). W związku z tym skarżąca podkreśla, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny, darowizna wierzytelności, w której nie zastrzeżono, iż wywołuje ona tylko skutek obligacyjny, dokonana bez formy aktu notarialnego jest ważna o tyle, o ile darczyńca wydał obdarowanemu dokumenty związane z wierzytelnością lub zawiadomił dłużnika o przelewie, co może być traktowane na równi ze spełnieniem świadczenia, o którym mowa w art. 890 § 1 zd. 2 k.c. (Widio Jacek, artykuł NPN.2002.1.67, Umowa przelewu wierzytelności. Zagadnienia wybrane). Podsumowując, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury i doktryny, oświadczenie woli strony obdarowywanej wyrażające przyjęcie darowizny może przybrać formę w zasadzie dowolną, nie wyłączając milczącego przyjęcia darowizny. W związku z tym, umowa darowizny z dnia [...] grudnia 1998 r. została zawarta w wyniku złożenia oświadczenia woli przez B. L. oraz przyjęcia darowizny przez skarżącą w sposób dorozumiany, co miało miejsce w dniu [...] grudnia 1998 r. Ewentualne wątpliwości co do faktu, czy B. L. przyjęła w sposób dorozumiany przedmiotową darowiznę nie mają dla sprawy znaczenia, gdyż B. L. wydała jej dokumenty związane z wierzytelnością, bowiem to właśnie skarżąca znajduje się w posiadaniu oryginałów dokumentów stanowiących podstawę do przyznania przedmiotowej rekompensaty. Fakt ten oznacza, że B. L. spełniła świadczenie wynikające z umowy darowizny, a zatem odwołująca się nabyła przedmiotowe prawo do rekompensaty w dniu [...] grudnia 1998 r. Ponadto pismem z dnia 11 stycznia 1999 roku odwołująca się zawiadomiła Starostę Powiatowego w P. o przelewie prawa do rekompensaty, co traktowane jest w doktrynie i judykaturze powszechnie na równi ze spełnieniem świadczenia, o którym mowa w art. 890 § 1 zd. 2 k.c. W związku z tym, umowa darowizny została wykonana najpóźniej w dniu doręczenia pisma z dnia 11 stycznia 1999 r. Staroście Powiatowemu w dniu 21 stycznia 1999 r. Nawet gdyby nie uznać przedmiotowego oświadczenia woli B. L. z dnia [...] grudnia 1998 r. za umowę darowizny, złożone przez nią oświadczenie bez wątpienia stanowi umowę przelewu wierzytelności. Zgodnie zaś z treścią art. 511 k.c, umowa przelewu wierzytelności jest w zasadzie umową nieformalną i tylko, gdy wierzytelność została stwierdzona pismem, także jej przelew powinien być pismem stwierdzony. W żadnym razie nie istnieje więc w przedmiotowej sprawie wymóg zachowania formy aktu notarialnego. W związku z powyższym należy uznać, że prawo do rekompensaty przysługuje skarżącej z tytułu umowy darowizny zawartej między B. L. a B. L., której przedmiotem była wierzytelność w postaci prawa do rekompensaty, ewentualnie z tytułu umowy przelewu wierzytelności zawartej między B. L. a B. L., której przedmiotem była przedmiotowa wierzytelność. Wymóg zachowania formy aktu notarialnego dla oświadczenia darczyńcy, przewidziany w art. 890 § 1 k.c., nie znajduje przy tym w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż zgodnie z wyjaśnieniami, świadczenie będące przedmiotem darowizny zostało spełnione. Odwołując się do stanowiska organu I i II instancji wyrażonego w zaskarżonych decyzjach skarżąca wskazuje, że zgodnie z art. 212 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Skarżąca nie kwestionuje okoliczności, że nie była spadkobiercą właścicieli nieruchomości pozostawionych poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Wskazuj jednak, że art. 212 ust. 5 ustawy nie wyłącza możliwości umownego rozporządzania prawem do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z zasadą swobody umów wyrażoną w art. 353 kodeksu cywilnego, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Interpretacja przyjęta przez organ I i II instancji stoi w sprzeczności z zasadą "in dubio pro libertata" nakazującą rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na rzecz, a nie przeciw prawom i wolnościom obywatelskim, a wśród nich jednej z kluczowych - swobody umów. Reguła "in dubio pro libertata" znajduje swoje rozwinięcie w innej dyrektywie wykładni, która zabrania wykładni rozszerzającej oraz stosowania analogii w przypadku obowiązków obywateli oraz zezwala na wykładnię rozszerzającą i analogię w odniesieniu do ich praw i wolności. Na regułę "in dubio pro libertata" powołuje się m.in. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 11.10.1995 r., a Naczelny Sąd Administracyjny już w latach 80-tych sformułował wskazaną zasadę w jej kanonicznej postaci: "Wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny; tylko takie bowiem postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.)" (wyr. NSA z 23.09.1982, II S.A. 1032/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 91). Wobec powyższego uzasadnienia decyzji organów nie zawierają podstaw do uznania, że w przedmiotowej sprawie nie stosuje się uprawnienia podmiotu do rozporządzania swoim prawem majątkowym. Organy wskazały jedynie, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią lex specialis w stosunku do innych przepisów. Organy nie wykazały tutaj, w jaki sposób przytoczone przepisy modyfikują funkcjonowanie przepisów ogólnych ograniczając tym samym zasadę swobody umów. Organ nie wykazał również podstaw do przyjęcia, że prawo do rekompensaty jest prawem osobistym, niezbywalnym i niepodlegającym dziedziczeniu. Strona w odwołaniu od decyzji jak również w niniejszym piśmie argumentuje natomiast szeroko, jakie są podstawy do uznania, że takie rozporządzenia prawem są możliwe. Powyższe działania organów naruszają zarówno art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 par. 3 k.p.a. Należy tu podkreślić, że ani art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepisy dotyczące umowy darowizny (art. 888-902 k.c), jak i przepisy dotyczące umowy przelewu wierzytelności (art. 509-518 k.c.) nie zawierają postanowień wyłączających możliwość umownego ukształtowania stosunku prawnego w zakresie dysponowania prawem do rekompensaty. Nie można również uznać, że umowa darowizny jest sprzeczna z ustawą, w tym ustawą o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, na tle art. 3531 k.c. pojęcie sprzeczności stosunku prawnego z ustawą należy rozumieć jako sprzeczność z normą imperatywną bądź semiimperatywną zrekonstruowaną na podstawie przepisów prawnych (Bączyk Kinga - Glosa do wyroku SN z dnia 16 lutego 2001 r., IV CKN 244/00. Teza nr 2). W związku z tym należy zauważyć, że żaden przepis ustawy nie zawiera postanowień, które wyłączają prawo do zawarcia umowy darowizny lub przelewu wierzytelności, której przedmiotem jest prawo do rekompensaty. Nie można również uznać, że art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza możliwość zawarcia umowy darowizny lub przelewu wierzytelności. Takie wyłączenie stanowiłoby poważne ograniczenie prawa podmiotowego przysługującego uprawnionemu z tytułu prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, w związku z czym powinno być wyrażone expressis verbis w przepisach prawa. W konsekwencji, skoro żaden przepis prawa obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej nie przewiduje ograniczenia w zakresie rozporządzania prawem do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, to ograniczanie możliwości rozporządzania prawem m.in. w drodze umowy darowizny byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że treść lub cel umowy darowizny lub umowy przelewu wierzytelności w przedmiotowej sprawie były sprzeczne z właściwością, naturą stosunku, czy zasadami współżycia społecznego. W związku z powyższym o ile B. L. nie była w chwili wydania zaświadczenia Starosty S. z dnia [...] lipca 1999 roku spadkobiercą M. B. lub Z. L., to uprawnienie skarżącej do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej wynika z umowy darowizny, ewentualnie umowy przelewu wierzytelności. Skarżąca nie kwestionuje regulacji zawartej w art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż B. L. otrzymała prawo do rekompensaty w wyniku czynności prawnej dokonanej z B. L., tj. spadkobiercą Z. L. uprawnionego do rekompensaty według art. 212 ust. 5 ustawy. Organ II instancji podobnie jak organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie ustosunkował się do twierdzeń dotyczących tytułu prawnego skarżącej do rekompensaty, pomijając zupełnie ww. okoliczności. Takie postępowanie organu I i II instancji stanowi rażące naruszenie prawa. Co więcej poprzez pominięcie tych okoliczności organy wydały decyzję sprzeczną z prawem naruszając przepisy art. 353 , 509 oraz 888 kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W związku z powyższym należy uznać, że organ I instancji nie odniósł się do twierdzeń i argumentów przedstawionych w piśmie z dnia 28 maja 2010 roku, doręczonym organowi I instancji w odpowiedzi na zawiadomienie Wojewody [...] z dnia 18 maja 2010 roku o wszczęciu postępowania administracyjnego, a zatem nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do tych okoliczności i twierdzeń, które ocenił negatywnie. Natomiast organ II instancji nie przedstawił uzasadnienia, które w sposób rzeczywisty i całościowy odnosiłoby się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu a dotyczących skuteczności dokonanych czynności przeniesienia prawa do rekompensaty i posługiwania się w tym zakresie przepisami prawa cywilnego, co stanowi o zasadności skargi. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż żadna osoba nie mogła przenieść praw, o których mowa w art. 212 ugn, na inne osoby, zarówno na podstawie art. 509, jak i art. 888 K.c. Już na gruncie art. 88 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) wskazywano na ograniczoną zbywalność uprawnienia do zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza granicami państwa polskiego (zob. uchwałę SN z 22.06.1989 r. III CZP 32/89, OSNC 1989/12/187). Orzecznictwo to zostało uznane za aktualne także na gruncie art. 212 ugn (por. uchwałę SN z 27.03.2001 r. III CZP 3/01, OSNC 2001/11/159). Tym samym B. L. (jedna ze spadkobierczyń byłych właścicieli) nie mogła wskazać swojej wnuczki (spoza kręgu spadkobierców) jako osoby uprawnionej. W piśmie procesowym z dnia 9 maja 2011 r. (wpływ 16 maja 2011 r.) skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko podkreślając, iż uchwała SN z 27.03.2001 r. III CZP 3/01 zapadła na tle innego stanu faktycznego, stąd nie można jej stosować wprost do niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jej istota opiera się na stanowisku, iż skarżąca jest uprawniona do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami R.P., w takich granicach, jak wynika to z zaświadczenia wydanego przez Starostę S. w dniu [...] lipca 1999 r. Swoje uprawnienie skarżąca wywodzi z umowy darowizny zawartej w dniu [...] grudnia 1998 r. pomiędzy B. L. a B. L., której przedmiotem była wierzytelność w postaci prawa do rekompensaty, przysługująca B. L., jako jednej ze spadkobierców byłych właścicieli pozostawionego mienia. Skarżąca nie jest jednak w pełni przekonana, czy umowa z [...] grudnia 1998 r. była darowizną (art. 888 K.c.), czy przelewem wierzytelności (art. 509 K.c.), co wydaje się dylematem dość niezrozumiałym, gdyż w przypadku wierzytelności umowa darowizny może być jedną z postaci przelewu (zob. art. 510 § 1 K.c.). Przekonania skarżącej o jej uprawnieniu do rekompensaty, wynikającemu z umowy z dnia [...] grudnia 1998 r., nie można jednak podzielić, bez względu na to, czy wierzytelność będąca przedmiotem tej umowy miała być przeniesiona (przelew) w formie darowizny, czy też innej czynności prawnej (zob. art. 510 § 1 K.c.). Rzecz bowiem w tym, czy tego typu wierzytelność w postaci uprawnienia do rekompensaty (wcześniej ekwiwalentu) w ogóle mogła być przedmiotem przelewu (art. 509 § 1 K.c.) pomiędzy B. L. i skarżącą. Wbrew twierdzeniu skarżącej, zdaniem sądu art. 212 ust. 5 ugn obowiązujący w dacie wydawania zakwestionowanego zaświadczenia, sprzeciwiał się zawarciu umowy przelewu wierzytelności pomiędzy innym kręgiem podmiotów, niż wymienione w tym przepisie. Sąd podziela bowiem pogląd zawarty w uchwale SN z dnia 22 czerwca 1989 r. III CZP 32/89 (OSNC 1989/12/187), iż przewidziany w art. 88 ustawy [z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości] krąg osób, którym przysługuje uprawnienie do zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości państwowej, jest kręgiem zamkniętym, wyłączającym cesję wymienionego uprawnienia na inne osoby. Uzasadniając to stanowisko SN podkreślił, iż ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowi, że uprawnienie przewidziane w art. 88 ust. 1, które niewątpliwie jest uprawnieniem majątkowym, jest nieprzenoszalne. Wprawdzie art. 88 ust. 3 ustawy wskazuje na właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą (repatrianta), jako osobę, której przysługuje to uprawnienie, ale jednocześnie stanowi, że może ono także przysługiwać "wskazanej przez niego jednej osobie uprawnionej do dziedziczenia ustawowego". Poza tym, według art. 88 ust. 4 ustawy "w razie śmierci właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione". Przytoczone uregulowanie świadczy o przenoszalności uprawnienia przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy. Stwierdzenie to jednak nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy uprawnienie, o którym mowa, może być przeniesione w drodze umowy na inną osobę niż wymieniona w art. 88 ust. 3 ustawy. (...) Charakter uprawnienia przewidzianego w art. 88 ust. 1 ustawy, jako ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione za granicą przez repatrianta, wskazuje – co też wynika z treści powołanego przepisu – że wiąże się ono z osobą repatrianta. Zasada, iż przysługuje ono właśnie repatriantowi, wyrażona została w art. 88 ust. 4 ustawy. Skoro ostatnio powołany przepis i art. 88 ust. 3 ustawy stanowią, że uprawnienie to przysługuje także wskazanej przez repatrianta jednej osobie uprawnionej do dziedziczenia ustawowego po nim, a w razie jego śmierci – łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione, a więc osobom ściśle oznaczonym, to należy rozumieć, iż poza tymi osobami uprawnienie to nie może przysługiwać innym osobom. Artykuł 88 ust. 3 i 4 ustawy zatem określa zamknięty krąg osób, którym uprawnienie to przysługuje. Osobom więc spoza tego kręgu nie przysługuje ono. Wymienione przepisy, stanowiące szczególne unormowanie w zakresie przenoszenia uprawnienia z art. 88 ust. 1 ustawy, wyłączają zatem możliwość stosowania do tego uprawnienia przepisów o przelewie wierzytelności – art. 509 i nast. k.c. Przepisy te nie mogą przeto stanowić podstawy przeniesienia uprawnienia, o którym mowa, na osobę trzecią. Nie ma też innych przepisów, które taką podstawę mogłyby stanowić. Rozwiązanie takie należy uznać za zgodne z charakterem uprawnienia z art. 88 ust. 1 ustawy. Ponieważ na tle art. 212 ugn stan prawny wynikający z art. 88 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w tekście jednolitym z 1991 r. – Dz. U. Nr 30, poz. 127 – był to art. 81) nie uległ zmianie (ust. 4 i 5 art. 212 swoją treścią odpowiadają ust. 3 i 4 art. 81 z tekstu jednolitego), co podkreślił SN w uchwale z dnia 27 marca 2001 r. III CZP 3/01 (OSNC 2001/11/159), to pogląd ten należy uznać za aktualny także w 1999 r., co jednoznacznie wynika z tej ostatniej uchwały SN, cyt: "Ograniczona zbywalność uprawnienia do zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza granicami państwa polskiego została wskazana, jeszcze pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), w pkt 2 uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 1989 r., mającej moc zasady prawnej, III CZP 32/89 (OSNC 1989, nr 12, poz. 187). Uchwała ta zachowała aktualność ze względu na niezmieniony w tym zakresie stan prawny." Zatem za uzasadnione należy uznać stanowisko organów obydwu instancji, iż zaświadczenie Starosty S. uznające B. L. za osobę uprawnioną w 1/4 części do rekompensaty za pozostawione poza obecnymi granicami Państwa Polskiego mienie przez Z. L. i M. B., zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem w razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 [do zaliczenia] przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione. Skarżąca nie była osobą wskazaną łącznie przez wszystkie osoby uprawnione, ani też przelew nie dotyczył całości uprawnień do rekompensaty (ekwiwalentu). Tylko swojego udziału w uprawnieniu do rekompensaty (zaliczenia, ekwiwalentu), które nie było, jak z tego wynika, podzielne, B. L. nie mogła zatem przenieść na skarżącą. Pomijając nawet fakt, że skarżąca nie należała do pierwszego kręgu spadkobierców ustawowych po byłych właścicielach nieruchomości. Jakkolwiek kogo należy uznać za spadkobiercę w rozumieniu tego przepisu może być sporne – czy spadkobiercę rzeczywistego, ustalonego przez sąd, czy potencjalnego spadkobiercę ustawowego, nawet jeśli nie jest on uprawniony w pierwszej kolejności do dziedziczenia ustawowego, to nie ma to istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Uznanie tej czynności za prawnie skuteczną naruszało i tak rażąco art. 212 ust. 5 ugn już tylko z tego powodu, że uprawnienie do zaliczenia (ekwiwalentu) było niepodzielne – przysługiwało łącznie wszystkim spadkobiercom lub jednemu z nich. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Minister Skarbu Państwa stwierdził, iż uprawnienie do zaliczenia ekwiwalentu przysługiwało łącznie wszystkim spadkobiercom i jeżeli nie wskazali oni jednego z nich, "to interes prawny mieli wszyscy spadkobiercy łącznie". Również nabywać nieruchomości musieli łącznie wszyscy uprawnieni. Skoro więc ustawodawca w art. 212 ust. 5 ugn zawarł sformułowanie, iż "uprawnienia przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom" należy stwierdzić, że postępowanie dotyczące przyznania prawa do ekwiwalentu za mienie pozostawione poza granicami państwa polskiego powinno się toczyć w stosunku do wszystkich spadkobierców mienia pozostawionego. Art. 212 ust. 5 ugn uznał zatem za lex specialis w stosunku do ogólnych zasad zbywania praw podmiotowych, a w szczególności praw majątkowych. I choć do orzecznictwa SN dotyczącego ograniczonej zbywalność uprawnienia do zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza granicami państwa polskiego Minister odwołał się dopiero w odpowiedzi na skargę, to nie zmienia to faktu, iż podjęte rozstrzygnięcia należy uznać za trafne. Ewentualne niedomagania, co do uzasadnienia decyzji w zakresie wyjaśnienia stanu prawnego (art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a.), z którymi należy się zgodzić, nie mogły mieć w tej sytuacji istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ P.p.s.a.), a zatem nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny sprawy jest zaś niesporny. Sporne jest tylko rozumienie charakteru czynności prawnej dokonanej przez B. L. i skutki prawne z tego wynikające. Niejasne są więc stawiane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 8 K.p.a., w kontekście nie wyjaśnienia stanu faktycznego. Poza tym rozważania skarżącej o zasadzie swobody umów, gdy sama odwołuje się do umów nazwanych (darowizny, przelewu), o tyle nie miały wpływu na wynik sprawy, że z art. 509 § 1 K.c. wynika, iż przelew wierzytelności nie jest możliwy, jeżeli sprzeciwiałoby się to ustawie, w tym wypadku art. 212 ust. 5 ugn. Zauważyć też należy, że uprawnienie do rekompensaty (wcześniej ekwiwalentu) mimo, że jest prawem majątkowym, to o charakterze publicznym, a nie cywilnym, co wielokrotnie potwierdzał Trybunał Konstytucyjny i Sąd Najwyższy (zob. np. wyrok SN z 19.11.2004 r. V CK 245/04, LEX nr 585891). Ma to dodatkowy wpływ na możliwość wprowadzenia ograniczeń w dysponowaniu tym prawem przez uprawnionego. W tej sytuacji uznając, iż skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a podstaw takich sąd nie znalazł także rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.), w oparciu o art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.