I SA/Wa 461/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] orzekającą o odmowie przyznania J. S. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego na zakup leków i szczepionki oraz posiłków wydawanych w stołówce przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku z wnioskiem J. S. z dnia [...] października 2014 r. Prezydent [...] ww. decyzją z dnia [...] października 2014 r. odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej w żądanym zakresie. Organ I instancji wskazał, że z przeprowadzonego w dniu 22 października 2014 r. wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że J. S. jest emerytem, osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, a jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku stanowiła emerytura w wysokości [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Emerytura wnioskodawcy zmniejszona jest o kwotę [...] zł z powodu egzekucji administracyjnej, która prowadzona jest przez komornika na wniosek S. w związku z zadłużeniem czynszowym. Odliczeniu od dochodu podlegają również alimenty w wysokości [...] zł miesięcznie, płacone na rzecz syna J. S. Organ wskazał, że łączny dochód wnioskodawcy, oliczony zgodnie z art. 8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. – dalej "u.p.s."), wyniósł w czerwcu 2014 r. - [...] zł i przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Dalej stwierdził, że wnioskodawca zamieszkuje z córką J. S., która prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, na stałe mieszka u matki na [...], i która pomaga mu w codziennych obowiązkach. Córka pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem. Dwoje pozostałych dzieci wnioskodawcy zamieszkuje oddzielnie. Prezydent [...] wskazał również, że J. S. zamieszkuje w mieszkaniu spółdzielczym, bez tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Z powodu zadłużenia czynszowego zasądzona jest jego eksmisja. We wrześniu 2014 r. J. S. otrzymał wezwanie od komornika do opuszczenia zajmowanego lokalu i przeprowadzenia się do lokalu socjalnego przy ul. [...], do którego miał się przeprowadzić do końca listopada 2014 r. Wnioskodawca jest ponadto właścicielem działki, nieruchomości i budynków gospodarczych w [...], której wartość została określona na kwotę [...] zł. Następnie, Prezydent [...] wyjaśnił, że pomimo przekroczenia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, co stanowi wystarczające uzasadnienie negatywnego rozpatrzenia tej sprawy, organ zbadał wniosek J. S. także pod kątem możliwości przyznania pomocy finansowej na podstawie art. 41 ust. 1 u.p.s. (specjalny zasiłek celowy). Jednak, również ten przepis nie mógł być zastosowany w sprawie, albowiem - zdaniem organu - w sprawie nie zachodzi "szczególny przypadek", o którym mowa w niniejszym przepisie. Wnioskodawca posiada stały dochód (który stanowi emerytura i zasiłek pielęgnacyjny) oraz majątek w [...]. Przy czym organ wyjaśnił, że zakup leków należy do codziennych czynności osób długotrwale chorych i leczących się i wydatki te powinien wnioskodawca uwzględnić w swoim budżecie domowym. Ponadto, Prezydent [...] wskazał, iż strona domaga się bezpłatnych posiłków w stołówce przy ulicy [...] jednakże nie zgadza się na partycypowanie w kosztach posiłków zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. ze zm. w sprawie szczegółowych warunków zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej realizowane przez [...] w zakresie zadań własnych gminy. Organ podkreślił, że z art 48 ust 4 u.p.s. wynika iż pomoc doraźna i okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Tymczasem, wnioskodawca posiada własny dochód przewyższający dwukrotnie kryterium dochodowe, jest osobą chodząca, zdolną do samoobsługi i samodzielnego przygotowywania posiłków. Przy czym, strona oświadczyła, że córka wspiera go i pomaga w prowadzeniu gospodarstwa domowego, a więc w razie potrzeby również może pomóc w przygotowaniu posiłków. Jednocześnie, jak wskazał organ, wnioskodawca dysponując własnym stałym dochodem może planować swoje wydatki oraz tak gospodarować posiadanym budżetem, aby zabezpieczyć żądane potrzeby we własnym zakresie. Zatem, w ocenie organu, sytuacja strony nie jest wyjątkowa, bowiem stronę stać na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych oraz zakup leków i szczepionki. Ponadto, organ zauważył, że środki finansowe, z których wypłacane są zasiłki celowe z pomocy społecznej są środkami publicznymi i nie ma żadnego uzasadnienia, aby zostały rozdysponowane na rzecz osób, które mogłyby utrzymywać się samodzielnie poprzez wykorzystanie własnych zasobów i możliwości. Organ I instancji wskazał również na wysokość środków finansowych, którymi dysponuje Ośrodek, przeznaczonych na wypłatę zasiłków celowych i celowych specjalnych. I tak, w 2014 r. budżet ten wynosi ok. [...] zł miesięcznie. Z pomocy w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego we wrześniu 2014 r. skorzystało [...] osób, średnia wartość świadczenia wyniosła [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S. zarzucając organowi naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 41 pkt 1 u.p.s. w zw. z art. 7 i art. 100 u.p.s. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że w sprawie prawidłowo ustalono, iż łączny dochód J. S., przekracza ustawowe kryterium dochodowe, pozwalające na przyznanie zasiłku celowego. W przypadku natomiast przekroczenia kryterium dochodowego ustawodawca, w wyjątkowych sytuacjach, upoważnił organy pomocowe do przyznania specjalnego zasiłku celowego w trybie art. 41 u.p.s. Z uwagi jednak na wprowadzony powyższym przepisem wyjątek od ogólnej zasady przyznawania pomocy społecznej tylko osobom spełniającym kryterium dochodowe, specjalny zasiłek celowy może być przyznany jedynie w sytuacji wyjątkowej i nadzwyczajnej. W ocenie organu, taka sytuacja nie występuje jednak w przypadku wnioskodawcy, wobec czego brak było podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji. Ponadto, Kolegium wskazało, że sytuacja wnioskodawcy jest od wielu lat znana organowi I instancji jak i Kolegium. Co prawda sytuacja odwołującego jest trudna, ale nie zmienia się od dłuższego czasu. Nie wystąpiło żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasową sytuację. Okoliczności, takie jak obiektywnie niski dochód (choć przekraczający kryterium ustawowe) i problemy mieszkaniowe wprawdzie wskazują na trudną sytuację życiową skarżącego, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej. Konieczność ponoszenia wydatków związanych z zakupem leków, czy szczepionki przez osobę posiadającą własne dochody i to w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe, a także korzystającą ze stałego wsparcia organów pomocy społecznej, nie może być traktowana jako spełnienie przesłanki zawartej w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Kolegium, J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił organowi naruszenie art. 41 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 100 ustawy o pomocy społecznej, poprzez odmowę przyznania mu zasiłku celowego specjalnego, pomimo zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Wskazał ponadto na swoją trudną sytuację materialną oraz na problemy zdrowotne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 27 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu adw. W. K. uzupełnił wniesioną skargę, zarzucając organowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 41 pkt 1 oraz art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", co doprowadziło do błędnego uznania, iż sytuacja, w której znalazł się skarżący nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym przyznanie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego na podstawie ww. przepisów; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik niniejszej sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów polegającą na wyprowadzeniu wniosków sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a mianowicie uznanie, iż sytuacja bytowa skarżącego co prawda może być uznana za trudną jednak nie można jej traktować jako sytuacji szczególnej, a więc odbiegającej od sytuacji, w jakiej znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej, w sytuacji w której ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, iż skarżący ze względu na swój stan zdrowia oraz ze względu na swój stan majątkowy znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji bytowej, odbiegającej od sytuacji, w jakiej znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej. Zdaniem pełnomocnika, sytuacja wnioskodawcy (znana organom od dawna) jest sytuacją wyjątkową i szczególną, uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego specjalnego. Skarżący, wbrew stanowisku organów obu instancji, znajduje się bowiem w sytuacji bardzo trudnej i wymagającej pomocy organów. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm) – dalej u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna nie ma służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych, ale rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Natomiast, uznanie administracyjne, które występuje przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej - m.in. na podstawie art. 39 u.p.s., w tym również - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – przy przyznawaniu specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s., polega na tym, że organ pomocowy dokonuje oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Sam zatem fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s, wynoszące 542,00 zł. Źródłem utrzymania skarżącego jest bowiem emerytura w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Zatem, po odliczeniu od tego dochodu płaconych na syna alimentów w wysokości [...] zł miesięcznie (art. 8 ust. 3 u.p.s), łączny dochód wnioskodawcy wynosi [...] zł. Brak było tym samym podstaw zarówno do przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s., jak również pomocy udzielanej w zakresie programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", gdyż pomoc taka w zakresie dożywiania mogła być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jedynie jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekraczał 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. W związku z powyższym, organy słusznie rozważyły zasadność ewentualnego przyznania specjalnego zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s., którego naruszenie zarzucił w odwołaniu i skardze J. S. W myśl tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Sformułowanie "szczególnie uzasadnione przypadki" jest pojęciem niedookreślonym, którego stosowanie ma charakter ocenny. Wykładnia językowa tego przepisu oraz ratio legis zasiłku w nim określonego wskazują jednak, że ma on charakter wyjątkowy, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód wnioskodawcy, a sytuacja życiowa w której się znalazł, która wyraźnie odbiega od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki NSA: z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1622/11 i I OSK 1623/11; z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 336/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w stosunku do skarżącego. Sytuacja bytowa J. S. w dacie wydania zaskarżonej decyzji była trudna, ale nie zmieniała się od dłuższego czasu. Nie wystąpiło również żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasową sytuację. Okoliczności, takie jak niski dochód, problemy zdrowotne i mieszkaniowe (zajęcie emerytury egzekucją komorniczą w wysokości [...] zł), wprawdzie wskazują na trudną sytuację życiową skarżącego, której ani organy rozstrzygające sprawę, ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako szczególne, a więc odbiegające od typowych sytuacji, w jakich znajdują się inne osoby korzystające z pomocy społecznej. Nie bez znaczenia również dla oceny zasadności odmowy przyznania skarżącemu pomocy społecznej jest możliwość poprawienia przez niego własnej sytuacji bytowej choćby poprzez sięgnięcie do majątku, który odziedziczył po rodzicach w postaci nieruchomości położonej w [...]. Ma on również wsparcie zamieszkującej z nim córki, która pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad skarżącym. Podkreślić należy, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej, czy pożądanej. Zasiłek celowy nie może być podstawowym źródłem utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej. Jak wskazał Prezydent [...] w orzeczeniu zapadłym w I instancji OPS dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi i w pierwszej kolejności musi udzielić wsparcia osobom i rodzinom, których dochody są poniżej kryterium dochodowego. Nie może bowiem dochodzić do takich sytuacji, że osoby spełniające kryterium dochodowe spotkają się z odmową przyznania im świadczenia, z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które kryterium to przekraczają. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek, uprawniający skarżącego do otrzymania świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego i nie można zarzucić tym organom, że odmawiając wnioskowanego świadczenia, naruszyły granice uznania administracyjnego. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 461).