I SA/Wa 461/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi K. R., A. D. oraz G. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku K. R., A. D. i G. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] czerwca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w W. z [...] maja 1948 r., nr [...] o przywróceniu S. ze G. posiadania nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...], plac nr [...], o pow. [...] m2, składającej się z nieruchomości nr hip [...] o pow. [...] m2 i z nieruchomości nr hip. [...] o pow. [...] m2. Pismem z [...] lipca 2018 r. K. R., A. D. i G. D. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją. Przedmiotowej nieruchomości odpowiadają obecnie części działek nr [...] i nr [...], obręb [...], Dzielnica [...], objętych księgami wieczystymi nr [...] oraz nr [...]. Rozpoznając ponownie sprawę o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] maja 1948 r. organ wskazał, że wniosek został złożony przez podmioty legitymowane, a orzeczenie weszło do obrotu prawnego, Ze znajdującego się w aktach archiwalnych protokołu zdawczo - odbiorczego z [...] czerwca 1948 r. wynika, że na podstawie przedmiotowego orzeczenia nieruchomość została przekazana w posiadanie S. G.. Minister wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa, wobec czego instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156§ 1 kpa. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest, w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa. Minister wyjaśnił, że orzeczenie z [...] maja 1948 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (tj. Dz.U. R.P. Nr 13, poz. 87), a zatem w świetle zgodności z przepisami tego dekretu oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane orzeczenie. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 dekretu z 8 marca 1946 r. majątkiem opuszczonym był majątek ruchomy i nieruchomy osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały. Podstawowym celem regulacji dekretu wobec mienia osób, które utraciły jego posiadanie w związku z wojną, było zabezpieczenie mienia przez państwo w interesie uprawnionych (por. wyrok NSA z 1.03.2006 r., sygn. akt II FSK 468/05). Zgodnie z przepisami art. 15 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 19 dekretu, właściwa władza, zarządzająca majątkiem, za zgodą okręgowego urzędu likwidacyjnego mogła przywrócić posiadanie majątku osobie, która utraciła jego posiadanie wskutek wojny, na jej wniosek, złożony w terminie do 31 grudnia 1948 r. Minister wskazał, że w szczątkowych aktach archiwalnych nie udało się znaleźć przedmiotowego wniosku. Jednakże treść pozostałych zgromadzonych akt archiwalnych wskazuje na to, że wniosek istniał oraz został złożony w odpowiednim terminie. Z treści orzeczenia z [...] maja 1946 r. wynika, że wniosek został złożony w trybie dekretu z 8 marca 1946 r., a orzeczenie zostało wydane po jego rozpatrzeniu. Wniosek inicjujący postępowanie sporządzony został przez S. G.. Minister powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1321/13 wydany w innym postępowaniu, dotyczącym tej samej nieruchomości, w którym Sąd wskazał, że z treści orzeczenia z [...] maja 1948 r. wynika, że przedmiotowy wniosek został złożony w trybie dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich i w przedmiocie tego wniosku zapadła ostateczna decyzja. Organ podniósł, że skoro orzeczenie w postępowaniu wszczętym na wniosek osoby uprawnionej zostało wydane [...] maja 1948 r., to z całą pewnością wniosek został złożony przed tym dniem, a więc z zachowaniem terminu wskazanego w przepisie art. 15 dekretu, tj. przed 31 grudnia 1948 r. Minister wskazał, że po ponad 60 latach nie było możliwe odnalezienie pełnych akt archiwalnych, co nie przesądza, że brakujące dokumenty nie zostały nigdy sporządzone. Ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym, zwłaszcza, że w przedmiotowej sprawie na istnienie takich dokumentów wskazuje materiał dowodowy, który organ pozyskał. W ocenie organu nadzoru nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 1 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ust. 2, a także art. 19 dekretu z 8 marca 1946 r. Minister wskazał, że stosownie do § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 7 listopada 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresu uprawnień urzędów likwidacyjnych (Dz. U. 1946 Nr 64 poz. 360) w sprawach o przywrócenie majątku opuszczonego, w trybie art. 19 dekretu, okręgowy urząd likwidacyjny wyraża zgodę po rozpoznaniu wniosku osoby uprawnionej oraz po uprzednim uzyskaniu oświadczenia właściwej władzy zarządzającej tym majątkiem. Przedmiotowe oświadczenie nie zachowało się, lecz z treści kontrolowanego orzeczenia z [...] maja 1948 r. wynika, że zostało ono wydane na podstawie oświadczenia Zarządu Miejskiego w [...], [...] z [...] kwietnia 1948 r., nr [...]. Tym samym, zdaniem organu, nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia przepisu § 10 rozporządzenia z 7 listopada 1946 r. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, że do przedmiotowej nieruchomości miały zastosowanie przepisy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w związku z czym nie mogła wobec niej zostać wydana decyzja o przywróceniu posiadania na mocy dekretu z 8 marca 1946 r., Minister wskazał, że z treści kontrolowanego orzeczenia wynika, że wniosek S. G. został złożony w trybie dekretu z 8 marca 1946 r. i na skutek złożenia tego wniosku zapadła kontrolowana decyzja. Jednocześnie brak jest dowodów na złożenie przez S. G. wniosku w trybie przepisów dekretu warszawskiego, gdyż - jak wskazał [...] Urząd Wojewódzki w piśmie z [...] maja 2006 r. - w rejestrze wniosków dekretowych brak jest zapisu dotyczącego złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy Al. [...] dz. nr [...] ozn. hip nr [...]. Minister zwrócił uwagę, że istotną okolicznością jest to, że z protokołu z [...] czerwca 1948 r. wynika, że na podstawie orzeczenia z [...] maja 1948 r. przedmiotowa nieruchomość została przekazana w posiadanie S. G., która własnoręcznie podpisała protokół. Dokument ten potwierdza, że wolą S. G. było złożenie wniosku w trybie dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Natomiast zgodnie z art. 4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, terminy i tryb obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] miał ustalić w rozporządzeniu Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. W dacie wydania kontrolowanego orzeczenia obowiązywało rozporządzenie Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Zgodnie z tym rozporządzeniem obejmowanie w posiadanie przez gminę [...] gruntów dotychczas nieobjętych następowało w drodze ogłoszeń podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych, wydawanych w W. oraz przez rozplakatowanie. Grunty uważało się za objęte w posiadanie z dniem wydania dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono stosowne ogłoszenie. W dniu [...] sierpnia 1948 r. w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej Zarządu Miejskiego [...] ukazało się ogłoszenie o objęciu gruntów, wśród których znalazła się dawna nieruchomość ozn. nr hip. [...]. Należy więc przyjąć, że [...] sierpnia 1948 r. nastąpiło objęcie w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez gminę [...] (co stanowi domniemanie prawne niewzruszalne). Orzeczenie Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w W. z [...] maja 1948 r. wydane zostało przed dniem objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie na podstawie dekretu warszawskiego. Przywrócenie posiadania nieruchomości na mocy tego orzeczenia nie stało w sprzeczności z przepisami dekretu warszawskiego. Minister podniósł, że dekret z 26 października 1945 r. regulował przejście własności nieruchomości na rzecz gminy [...], zaś orzeczenie z [...] maja 1948 r. nie rozstrzygało o prawie własności, a jedynie o posiadaniu nieruchomości. Organ nadzoru wskazał, że orzeczeniem wydanym w trybie dekretu z 8 marca 1946 r. właściwy organ mógł przywrócić posiadanie nieruchomości również na rzecz osoby niebędącej jej właścicielem (posiadaczowi, który spełniał przesłanki dekretowe, w tym utracił posiadanie nieruchomości w związku z wojną). Tym samym wydanie przedmiotowego orzeczenia nie stało na przeszkodzie późniejszemu objęciu nieruchomości we władanie przez gminę [...], która z mocy prawa stała się właścicielem tej nieruchomości [...] listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. Podsumowując Minister uznał, że orzeczenie z [...] maja 1948 r. nie jest dotknięte wadami z art. 156 § 1 kpa. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. oraz decyzję Ministra Inwestycji Rozwoju z [...] czerwca 2018 r. złożyli: K. R., A. D. i G. D., zarzucając: - mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę decyzji, polegający na przyjęciu, że nieruchomość, stanowiąca do [...] października 1945 r. własność S. G., była mieniem opuszczonym w rozumieniu przepisów dekretu z 8 marca 1946 r., gdy tymczasem S. G. zmuszona była [...] października 1944 r. opuścić [...] i już w 1945 r. powróciła do [...], obejmując w posiadanie swój majątek, choć tylko do czasu, - mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (w skardze wskazano omyłkowo "kpc"), polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie przepisów dotyczących mienia opuszczonego, gdy tymczasem nieruchomość, stanowiąca własność S. G. nie była opuszczona przez właścicielkę, ani nie mogła być traktowana, jako opuszczona w rozumieniu przepisów dekretu, gdyż od [...] października 1945 r. stanowiła własność Gminy [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi wskazując na kontekst historyczny sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Natomiast w kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (wyrok NSA z 8 IV 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, lex nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja. Prawidłowo Minister wskazał, że orzeczenie Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w W. z [...] maja 1948 r. nie jest dotknięte wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 dekretu z 8 marca 1946 r. majątkiem opuszczonym był majątek ruchomy i nieruchomy osób, które w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r. utraciły jego posiadanie, a następnie go nie odzyskały. Słusznie wskazał organ nadzoru, że podstawowym celem dekretu wobec mienia osób, które utraciły jego posiadanie w związku z wojną, było zabezpieczenie tego mienia przez państwo. Zgodnie z art. 15 ust. 2 dekretu wnioski o przywrócenie posiadania można było składać do 31 grudnia 1948 r. Natomiast stosownie do art. 19 dekretu za zgodą okręgowego urzędu likwidacyjnego, na wniosek osoby uprawnionej (art. 15), właściwa władza, zarządzająca majątkiem, może przywrócić jej posiadanie majątku. Wprawdzie, pomimo poszukiwań przez organ, nie udało się odnaleźć przedmiotowego wniosku, jednakże z treści orzeczenia wynika, że zostało ono wydane na wniosek S. G.. Z orzeczenia wynika także, że wniosek był złożony w trybie dekretu z 8 marca 1946 r., a orzeczenie zostało wydane po jego rozpatrzeniu. Wniosek został złożony w terminie, skoro orzeczenie, po jego rozpoznaniu, wydane zostało [...] maja 1948 r. W sytuacji, gdy z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia, pomimo poszukiwań organu, nie udało się odnaleźć kompletnych akt administracyjnych, tym bardziej nie można przyjąć, że przy wydawaniu kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia doszło do rażącego naruszenia prawa. Ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym, zwłaszcza, że w przedmiotowej sprawie na istnienie takich dokumentów wskazuje materiał dowodowy, który organ pozyskał i wskazał w zaskarżonej decyzji. Zważyć należy, że skarżący występowali wcześniej o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Wobec odmownych decyzji złożyli skargę do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 29/13 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1321/13 oddalił skargę kasacyjną skarżących. Sądy obydwu instancji przyjęły, że wniosek złożony przez S. G. do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego był wnioskiem złożonym w trybie dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich i, że został rozpoznany orzeczeniem z [...] maja 1948 r., a zatem został on "skonsumowany" przed objęciem nieruchomości w posiadanie w trybie dekretu warszawskiego. Sądy podkreśliły, że S. G. nie złożyła wniosku w trybie dekretu z 26 października 1945 r. Na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] czerwca 1948 r. S. G. została wprowadzona w posiadanie nieruchomości. W protokole powołano orzeczenie z [...] maja 1948 r. i przepisy dekretu z 8 marca 1946 r. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że przywrócenie posiadania nieruchomości na mocy kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia nie pozostawało w sprzeczności z przepisami dekretu warszawskiego. Dekret z 26 października 1945 r. regulował przejście własności nieruchomości na rzecz gminy [...], natomiast orzeczenie z [...] maja 1948 r. rozstrzygało o posiadaniu nieruchomości. Na podstawie dekretu z 8 marca 1946 r. możliwe było przywrócenie posiadanie nieruchomości także na rzecz osoby niebędącej jej właścicielem. Ma więc rację organ, że wydanie orzeczenia nie stało na przeszkodzie późniejszemu objęciu nieruchomości przez gminę [...], która [...] listopada 1945 r., z mocy prawa, stała się właścicielem tej nieruchomości. Z przyczyn wyżej omówionych organ nadzoru nie naruszył przepisu art. 1 ust. 1 dekretu, jako wzorca kontroli orzeczenia, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Prawidłowo Minister uznał, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie nie jest dotknięte wadą z art. 156 § 1 kpa. Dlatego Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.