I SA/Wa 464/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi J. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. S. i M. S. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. S. i M. S, reprezentowane przez pełnomocnika, r. pr. R. S., złożyły skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], którą stwierdzono, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 20 lutego 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek E. B., A. I., R. G., K. M., J. M. oraz K. K., reprezentowanych przez pełnomocnika, r. pr. K. W., o stwierdzenie, że decyzja wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., orzekająca o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...] oraz oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu, została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 10 ust. 1w związku z art. 12 ust. 1 pkt 3 w zw. Z art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Z 1969 r., Nr 22, poz. 159). Na mocy zakwestionowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] został sprzedany z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu pod budynkiem. W wykonaniu tej decyzji zawarto w dniu [...] sierpnia 1976 r. umowę sprzedaży lokalu nr [...] i oddanie w użytkowanie wieczyste udziału w gruncie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1999r. stwierdził wydanie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r., nr [...] w części dotyczącej [...] sprzedanych lokali mieszkalnych o nr [...] z naruszeniem prawa a w pozostałej części stwierdził jej nieważność z powodu wydania z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania dawnych właścicieli nieruchomości decyzją podjętą dnia [...] sierpnia 2000r. nr [...] uchyliło orzeczenie administracyjne z dnia [...] marca 1952r., w części, z wyłączeniem określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych w budynku przy ul. Puławskiej [...] lokali. W zakresie uchylonego orzeczenia sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku dekretowego Prezydent [...] wydał dwie decyzje: nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. ustanowiono na rzecz K. K., J. L., E. B., A. I., R. G., P. F., B. W., A. S., K. i J. M., M. H., L. H. w odpowiednich udziałach co do części działki nr ewid. [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 wynoszącej łącznie [...] prawo użytkowania wieczystego, a decyzją tego samego organu nr [...] z dnia [...] października 2014r. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego w odpowiednich udziałach do części działki gruntu nr ewid. [...] z obrębu [...] wynoszącej łącznie [...] na rzecz K. K., J. L., E. B., A. I., R. G., P. F., B. W., A. S., K. i J. M., M. H. i L. H. W petitum wniosku wskazano, że kwestionowana decyzja orzekająca o sprzedaży lokalu nr [...] w 1976 roku została wydana z naruszeniem prawa ponieważ w tym czasie wskutek wyeliminowania w części z obrotu prawnego odmownych decyzji dekretowych ze skutkiem ex tunc, czyli od daty ich wydania nastąpiło przywrócenie do stanu poprzedniego czyli obowiązującego przed wydaniem decyzji. Dekret warszawski w art. 5 przewidywał szczególną regulację w odniesieniu do prawa własności budynków - stanowiły one odrębny od gruntu przedmiot własności. W razie odmownej decyzji dekretowej budynki przechodziły na własność gminy a następnie na własność Skarbu Państwa. Z tego powodu stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej oznaczało, że budynek nigdy nie stał się własnością gminy [...] a następnie Skarbu Państwa. Stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej oznaczało, że budynek przy ul. [...] nigdy nie stał się własnością gminy [...] i następnie Skarbu Państwa. Własność budynku nieprzerwanie przysługiwała dotychczasowym właścicielom a później ich następcom prawnym. Wobec tego Skarb Państwa nie był władny do rozporządzenia nieruchomością budynkową bowiem nie służył mu do niej żaden tytuł prawny. Sprzedaż zatem lokalu mieszkalnego na mocy decyzji z [...] października 1984r. i oddanie w użytkowanie wieczyste części gruntu pod budynkiem nastąpiła z naruszeniem art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt. 3 i art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969r., nr 22 poz. 159). W myśl tych przepisów w użytkowanie wieczyste mógł zostać oddany tylko teren państwowy. Jeżeli teren był zabudowany to jego oddanie w użytkowanie wieczyste następowało jednocześnie z zawarciem umowy sprzedaży budynków wielomieszkaniowych, czyli nie zaliczonych do domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych. W budynkach wielomieszkaniowych stanowiących własność Skarbu Państwa mogły być wyodrębnione poszczególne samodzielne lokale które sprzedawano ich najemcom jako przedmiot odrębnej własności z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu na którym znajdował się budynek. Budynek przy ul. [...] w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie stanowił własności Skarbu Państwa zatem sprzedaż lokalu na rzecz osoby trzeciej z jednoczesnym ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego gruntu nie była możliwa. Wnioskodawcy zwrócili się o stwierdzenie wydania decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] z naruszeniem prawa ponieważ na skutek zawarcia umowy kupna sprzedaży lokalu jego nabywca działający w dobrej wierze skutecznie i nieodwracalnie nabył jego własność. Właścicielem lokalu jest obecnie M. S. oraz J. S. (dowód wydruk z księgi wieczystej [...]) Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], stwierdziło, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. W dniu [...] stycznia 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek J. S. i M. S., reprezentowanych przez r. pr. R. S., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że jednym z trybów weryfikacji decyzji ostatecznych jest stwierdzenie nieważności. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Art. 158 § 1 k.p.a. stanowi, iż rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowana w przepisach art. 156-159 k.p.a., dotyczy wycofania z obrotu prawnego decyzji z uwagi na tkwiące w niej kwalifikowane wady odnoszące się do stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji w zakresie jego elementów podmiotowych (organu, strony), przedmiotowych (uprawnień, praw lub obowiązków wymienionych w rozstrzygnięciu) oraz podstawy prawnej stosunku prawnego. Sens tej instytucji przejawia się więc w eliminacji ostatecznej bądź nieostatecznej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ jest ona obciążona wadami o tak dużym ciężarze gatunkowym, że na jej podstawie w ogóle nie powstał stosunek prawny lub stosunek taki wprawdzie powstał, lecz ma on ułomną naturę (por. wyrok WSA z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1799/2006, LEX nr 3128065). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy zarzucali, iż zwracające się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. osoby, nie mają legitymacji do złożenia tego wniosku. Organ tego argumentu nie podzielił. Zważył, iż w dotychczasowym orzecznictwie na przestrzeni ostatnich dwudziestu lat nie budziło wątpliwości sądów administracyjnych, jak w postępowaniach nadzorczych rozumiany winien być przepis art. 28 k.p.a. Orzecznictwo sądowe w sprawach gruntów [...] wypracowało pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele (i ich spadkobiercy) nieruchomości, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości, (por. np.: wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 264/08, wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. I OSK 1110/06, wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. I OSK 798/10, dostępne na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl). Z orzeczeń tych wynika, że stroną postępowania dotyczącego nieruchomości jest każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], na rzecz K. Z., J. L., E. B., A. I., R. G., P. F., B. W., A. S., K. M. i J. M., M. H. i L. H. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego udziału zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W tym stanie sprawy żadnych wątpliwości nie budzi fakt posiadania przez E. B., A. I., R. G., K. M., J. M. oraz K. K. legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w [...]. Skład orzekający w wyniku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy stwierdził, iż kluczowym zagadnieniem będzie ustalenie, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., orzekająca o sprzedaży lokalu mieszkalnego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że w myśl art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dopiero w razie nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki położone na gruncie przechodzą na własność gminy (art. 8 dekretu) W chwili wydania kwestionowanej decyzji wniosek właściciela nadal był nierozpoznany, co oznacza że budynek pozostawał własnością dotychczasowego właściciela. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach: "1. W użytkowanie wieczyste może być oddany tylko teren państwowy. 2. Oddanie terenu w użytkowanie wieczyste może nastąpić na rzecz jednej lub kilku osób ". Natomiast w art. 12 tej ustawy czytamy, iż " 1. Oddanie w użytkowanie wieczyste terenu zabudowanego następuje jednocześnie z zawarciem umowy sprzedaży następujących budynków: 1 domów jednorodzinnych, 2 małych domów mieszkalnych, 3 domów wielomieszkaniowych, przez które rozumie się domy nie zaliczone do domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych, 4) budynków mieszkalno-pensjonatowych, 5) budynków przeznaczonych na pomieszczenia warsztatów rzemieślniczych lub drobnych zakładów przemysłowych, zatrudniających na jednej zmianie nie więcej niż dziesięciu pracowników w produkcji, 6) budynków związanych z gospodarstwem rolnym. Określenie domów wymienionych w ust. 1 pkt 1, 2 i 4 zawarte jest w przepisach o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych. Jeżeli w użytkowanie wieczyste zostaje oddany teren zabudowany budynkami, które nie podlegają sprzedaży (ust. 1), wieczysty użytkownik terenu uiszcza oprócz opłaty za użytkowanie wieczyste terenu, opłatę roczną za użytkowanie wieczyste budynków i innych urządzeń znajdujących się na terenie. Na wieczystym użytkowniku ciąży obowiązek utrzymania budynków i urządzeń w należytym stanie zgodnie z przepisami prawa budowlanego ". Organ podkreślił, że w świetle cytowanych powyżej przepisów, Skarb Państwa nie mógł dokonać sprzedaży lokalu w budynku nie stanowiącego jego własności, a taka sytuacja w rozpoznawanej sytuacji miała miejsce. Dlatego też organ podzielił stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...], iż zakwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 i 12 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Organ zaznaczył jednak, iż z uwagi na okoliczność, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdzenie jej nieważności, stosownie do przepisu art.156 § 2 k.p.a. nie jest możliwe. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której następstwem wydania decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego było zawarcie umowy cywilnej z zachowaniem trybu i formy właściwej dla sprzedaży nieruchomości oraz ustanowienie użytkowania wieczystego części gruntu związanej z lokalem i dokonanie odpowiedniego wpisu do ksiąg wieczystych. W takim przypadku nie jest możliwe stwierdzenie nieważności takiej decyzji, pomimo, że nastąpiło naruszenie prawa przy jej wydaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale nr OPK 4-7/98 z dnia 9 listopada 1998r. wskazał: 1. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela oraz przejęciu na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku nie stanowi podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu mieszkalnego w tym budynku na rzecz najemcy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., natomiast może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). 2. Zawarcie jednak przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Zdaniem organu sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie albowiem jedną z konsekwencji wydania badanej decyzji administracyjnej była sprzedaż lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] z zachowaniem odpowiedniej formy i trybu składania oświadczeń woii (tj. umowa w formie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1976r., Repertorium A nr [...], znajdująca się w aktach sprawy). W związku z tym organ administracji przyjął, że nie ma kompetencji do zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych w rezultacie zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego i ustanowienia użytkowania wieczystego, a zatem skutki prawne takiej, nawet naruszającej prawo decyzji, są nieodwracalne. J. S. i M. S., reprezentowane przez pełnomocnika, r. pr. R. S., złożyły skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], którą stwierdzono, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Kwestionowanym decyzjom zarzucały rażące naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 k.p.a., a także art. 110 k.p.a., w wyniku dowolnego ustalenia, że wnioskodawcy, reprezentowani przez r. pr. K. W., posiadali interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w żądaniu wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 156 i n. k.p.a. o stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji Naczelnika [...] nr [...] z [...] czerwca 1976 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], stanowiącego obecnie przedmiot współwłasności J. S. oraz M. S., a w szczególności, wobec uchylenia się od dokonania oceny istnienia lub braku rzeczonego interesu w świetle takich dowodów, jak: a) decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 1999 r., którą częściowo wyeliminowano z obrotu prawnego drugoinstacyjną decyzję odmawiającą poprzednikom prawnym dzisiejszych wnioskodawców ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) do całej lub części nieruchomości warszawskiej położonej pod adresem: [...], pozostawiając w obrocie prawnym tę część decyzji dekretowej, która ma znaczenie między innymi dla bytu prawa własności do lokalu mieszkalnego nr [...] powstałego w następstwie wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z [...] czerwca 1976 r. orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] oraz zawarcia, w ramach jej wykonania, w formie aktu notarialnego [...] sierpnia 1976 r. umowy w oparciu o którą: A. R. oraz L. S., czyli rodzice J. S. oraz M. S., tj. obecnych współwłaścicielek ww. lokalu nr [...], nabyli od Skarbu Państwa prawo własności do tego lokalu wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku w wysokości [...] części, oraz z udziałem, w tej samej wysokości, w prawie użytkowania wieczystego do działki, na której ten budynek jest położony, b) wydana w następstwie ww. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...].08.2000 r., Nr [...], którą uchylono część pierwszoinstancyjnej decyzji odmawiającej poprzednikom prawnym dzisiejszych wnioskodawców ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) do całej lub części nieruchomości warszawskiej położonej pod adresem: [...], pozostawiając w mocy tę część decyzji dekretowej, która ma znaczenie między innymi dla bytu prawa własności do ww. lokalu mieszkalnego nr [...] oraz związanych z nim praw do udziałów w prawie własności do części wspólnych budynku, w którym ów lokal jest usytuowany oraz do udziałów w prawie użytkowania wieczystego do terenu, na którym budynek z tym lokalem jest położony, z których to dowodów łącznie wynika, że: • zarówno w dniu [...] czerwca 1976 r., jak i w dniach wydania obu kwestionowanych decyzji SKO w Warszawie, to jest [...] grudnia 2015 r. oraz [...] lutego 2016 r., ani poprzednicy prawni Wnioskodawców, ani oni sami, nie byli współuprawnionymi do tej części udziałów w prawie użytkowania wieczystego działki przy ul. [...] w [...], na którym położony jest budynek z lokalem nr [...], oraz do tych udziałów w częściach wspólnych tego budynku, które są związane w prawem własności do tego lokalu, a zarazem, • w dniu [...] czerwca 1976 r. Skarb Państwa dysponował prawem własności upoważniającym do ustanowienia odrębnej nieruchomości w postaci ww. lokalu mieszkalnego nr [...] oraz związanych z nim (z nią) udziałów w prawach do części wspólnych budynku oraz działki, na której jest on położony (w danym wypadku do oddania odpowiedniego udziału w prawie użytkowania wieczystego do danej działki) oraz, że to prawo własności do działki w części związanej z ww. nieruchomością lokalową, nigdy nie zostało skutecznie zakwestionowane lub utracone przez Skarb Państwa, a z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., stało się prawem własności właściwej jednostki samorządu terytorialnego i nim pozostaje do dzisiaj ze skutkiem pozwalającym na utrzymywanie prawa użytkowania wieczystego (udziału w tym prawie) na rzecz każdoczesnego właściciela ww. lokalu numer [...], a - w konsekwencji - w dniu [...] czerwca 1976 r. mogła zostać wydana przez Naczelnika Dzielnicy [...] decyzja nr [...] zezwalająca na sprzedaż lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] A. R. oraz L. S., (czyli rodzicom J. S. oraz M. S., tj. obecnych współwłaścicielek ww. lokalu nr [...]), w połączeniu z przeniesieniem (ustanowieniem) na ich rzecz praw do określonej w tej decyzji liczby udziałów w prawie własności w częściach wspólnych budynku oraz w prawie użytkowania wieczystego do działki pod budynkiem, w którym ten lokal jest usytuowany zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami materialnego prawa administracyjnego, w danym wypadku zawartymi w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm., dalej: u. o g. t. w m. i o.), a w szczególności zgodnie z art. 10 ust. 1, ust. 2 tej ustawy, jak również w wyniku zignorowania przy interpretacji art. 28 k.p.a. w specyficznych okolicznościach tej sprawy powszechnie dostępnego (między innymi pod adresem: www.sn.pl) stanowiska zawartego w uchwale Sądu Najwyższego - składu siedmiu sędziów SN - z dnia 3 września 2015 r., III CZP 22/15, wskazującego, że: "Jeżeli stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), źródłem poniesionej przez niego (jego następców prawnych) szkody nie jest decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu w budynku położonym na nieruchomości, także w razie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.", z konkluzją, m.in. że następcy prawni właścicieli byłych nieruchomości warszawskich (dekretowych) nie mają interesu prawnego w odrębnym wykazywaniu ewentualnej wadliwości decyzji o sprzedaży lokali mieszkalnych, jakie zostały wydane w następstwie negatywnych dla ich poprzedników prawnych decyzji dekretowych, albowiem podstawą wystąpienia z ewentualnymi powództwami o odszkodowanie za szkodę związaną z wydaniem takich decyzji mogły być jedynie decyzje stwierdzające nieważność/niezgodność z prawem decyzji dekretowych, a nie orzekające o sprzedaży poszczególnych lokali mieszkalnych, a, w danym wypadku, że przesłanką do wystąpienia z określonymi roszczeniami odszkodowawczymi mogły być jedynie dwie ww. decyzje nadzorcze, to jest: decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 1999 r. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2000 r. Nr [...], 2) art. 11 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku dowolnego ustalenia, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z [...] czerwca 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 1 u. o g. t. w m. i o. oraz innych unormowań tej lub innych ustaw w sytuacji jednoczesnego: a) potwierdzenia, że Skarb Państwa w dniu [...] czerwca 1976 r. rzeczywiście dysponował prawem własności obejmującym "przestrzeń" przyszłej nieruchomości lokalowej, upoważniającym właściwy organ do wydania takiej właśnie decyzji, jak również, że prawo Skarbu Państwa do dysponowania taką "przestrzenią" nie zostało zakwestionowane po dniu [...] czerwca 1976 r. w sposób prowadzący do utraty tego prawa, w tym udziału w częściach wspólnych budynku oraz w prawie użytkowania wieczystego związanych z ww. lokalem nr [...], na rzecz Wnioskodawców lub ich poprzedników prawnych, b) dowolnej konkluzji, jakoby "W chwili wydania kwestionowanej decyzji wniosek właściciela nadal był nierozpoznany, co oznacza, że budynek pozostawał własnością właściciela." 3) art. 105 § 1 k.p.a., odczytywanego w danym w wypadku w kontekście art.110 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w wyniku braku umorzenia postępowania nadzorczego wywołanego wnioskiem następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej (dekretowej) w sytuacji, gdy w ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2000 r., nr [...], zostało już prawomocnie rozstrzygnięte, że zważywszy na treść art. 156 § 2 k.p.a., nie może dojść do przywrócenia im praw do tej części udziałów w prawie użytkowania wieczystego do działki oraz we współwłasności budynku przy ul. [...] w [...], jakie są związane z prawem własności do określonych, wcześniej sprzedanych przez Skarb Państwa, lokali mieszkalnych w tym budynku, w tym do lokalu nr [...], jaki obecnie stanowi przedmiot współwłasności J. S. oraz M. S., 4) art. 158 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w wyniku wydania decyzji merytorycznych w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego, ponownie rozpoznających tę samą - w istocie - kwestię, która już stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej prawomocnej decyzji SKO w [...] z [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], jak również w wyniku braku wyjaśnienia: a) jakie przepisy prawa materialnego lub procesowego, zdaniem SKO w [...], ewentualnie mogą wskazywać na istnienie po stronie osób wnioskujących o wszczęcie określonego postępowania nadzorczego interesu prawnego w żądaniu ustalenia przez ten organ, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z [...] czerwca 1976 r. orzekająca o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] wraz z odpowiednimi udziałami w prawie własności tego budynku oraz w prawie użytkowania wieczystego gruntu (działki), na którym jest on usytuowany, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na nieodwracalność skutków prawnych, jakie wywołało jej wydanie, b) czemu (osiągnięciu jakiego celu), miałoby służyć wszczęcie i prowadzenie postępowania w danej sprawie, a także wobec zaniechania sformułowania odpowiedniego zapytania w tej mierze pod adresem wnioskodawców (ich pełnomocnika), 5) art. 8, art. 10 § 1, art. 123 § 1 k.p.a. w wyniku całkowitego braku odniesienia się do kwestii i wniosków podniesionych w piśmie skarżących (ich pełnomocnika) z dnia 27 kwietnia 2015 r., wskazujących na bezprzedmiotowość postępowania w tej sprawie, a także na brak istnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w żądaniu wszczęcia danego postępowania nadzorczego oraz jego zakończenia przez wydanie w trybie art. 156 i n. k.p.a. decyzji stwierdzającej niezgodność z prawem decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] wraz z odpowiednimi udziałami w prawie własności do tego budynku oraz w prawie użytkowania wieczystego do gruntu (działki), na którym jest on usytuowany, a ponadto, w wypadku ww. decyzji z [...] lutego 2016 r., art. 8, art. 11, art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 i art. 127 § 3 k.p.a. w wyniku: a) braku omówienia zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz braku odniesienia się do nich w sposób właściwy dla postępowania odwoławczego (tu: quasi - odwoławczego), b) wobec dowolnego nawiązania do takich orzeczeń sądów administracyjnych, jak: wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r., I OSK 264/08, wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., I OSK 1110/06, wyrok NSA z 31 marca 2011 r., I OSK 789/10, które zostały wydane na tle istotnie odmiennych stanów faktycznych w stosunku do występującego w niniejszej sprawie, a zarazem które nie upoważniają do formułowania tezy, że dysponenci określonych udziałów w prawie użytkowania wieczystego działki oraz w prawie własności budynku na niej usytuowanego, które nie są związane z prawem własności do nieruchomości lokalowych wyodrębnionych w danym budynku, mogą kwestionować legalność wyodrębnienia oraz sprzedaży takich nieruchomości lokalowych w sytuacji, gdy oczywiste jest, że istnienie takich nieruchomości lokalowych oraz związanych z nimi praw do udziałów w prawach do części wspólnych budynku oraz działki pod budynkiem, ani nie narusza, ani nie zagraża realizacji ich własnych praw podmiotowych, c) wadliwej oceny znaczenia uchwały Sądu Najwyższego - składu siedmiu sędziów SN z 3 września 2015 r., III CZP 22/15, dla ustalenia istnienia lub braku interesu prawnego następców prawnych właścicieli byłej nieruchomości warszawskiej, określanej popularnie mianem nieruchomości objętej dekretem o gruntach warszawskich, z punktu widzenia unormowań o odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody związane niekiedy z nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji dekretowej, w sytuacji, gdy w świetle tej uchwały Sądu Najwyższego oczywiste jest, że dla dochodzenia odszkodowania za szkody tego rodzaju wystarczające jest wykazanie kwalifikowanej wadliwości decyzji dekretowej, a nie decyzji wydanej (wydanych) w jej następstwie, a to zważywszy na treść art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), z którego wynika, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed 1 września 2004 r. stosuje się, jeżeli chodzi o odpowiedzialność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego za działania i zaniechania funkcjonariuszy tych podmiotów, przepisy dotychczasowe, czyli także art. 160 k.p.a. w wypadku, gdy kwalifikowana wadliwość decyzji dekretowej została wykazana w trybie art. 156 i n. k.p.a. przed 1 września 2004 r., a jej wydanie było lub mogło być "źródłem szkody" (tu: w świetle wnioskowanych przez skarżące na etapie postępowania administracyjnego jako dowody na okoliczność bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] maja 1999 r. oraz wydanej w jej następstwie decyzji SKO w [...] z [...] sierpnia 2000 r., nr [...]). W konsekwencji skarżące wnosiły: 1) o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz - w wypadku uwzględnienia niniejszej skargi - 2) o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania z uwzględnieniem stosownych unormowań prawnych oraz nakładu pracy pełnomocnika skarżących. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przechodząc do rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać, że została ona wydana z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów. Na wstępie jednak należy odnieść się do zarzuty braku legitymacji osób, które wnosiły o stwierdzenia nieważności decyzja wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. W dniu 20 lutego 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek E. B., A. I., R. G., K. M., J. M. oraz K. K., reprezentowanych przez pełnomocnika, r. pr. K. W., o stwierdzenie, że decyzja wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., orzekająca o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w [...] przy ul. [...] oraz oddaniu w użytkowanie wieczyste części gruntu, została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 10 ust. 1w związku z art. 12 ust. 1 pkt 3 w zw. Z art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Z 1969 r., Nr 22, poz. 159). Skarżące zarzucały, iż zwracające się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. osoby, nie mają legitymacji do złożenia tego wniosku. Organ słusznie argumentu tego nie podzielił. Istotnie w dotychczasowym orzecznictwie na przestrzeni ostatnich dwudziestu lat nie budziło wątpliwości sądów administracyjnych, jak w postępowaniach nadzorczych rozumiany winien być przepis art. 28 k.p.a. Orzecznictwo sądowe w sprawach gruntów warszawskich wypracowało pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele (i ich spadkobiercy) nieruchomości, ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości, (por. np.: wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 264/08, wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. I OSK 1110/06, wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. I OSK 798/10, dostępne na stronie internetowej: https://cbois.nsa.gov.pl). Z orzeczeń tych wynika, że stroną postępowania dotyczącego nieruchomości jest każdy podmiot, któremu obecnie przysługują prawa rzeczowe do tej nieruchomości. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], na rzecz K. K., J. L., E. B., A. I., R. G., P. F., B. W., A. S., K. M. i J. M., M. H. i L. H. ustanowiono prawo użytkowania wieczystego udziału zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Należało zatem przyjąć, że E. B., A. I., R. G., K. M., J. M. oraz K. K. posiadają legitymację procesową do wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w [...]. Sprzedaż ww. lokalu wiązała się bowiem ze zmianami w zakresie osób mających udział w użytkowaniu wieczystym zabudowanego gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonego przy ul. [...] w [...]. Współużytkownikami wieczystymi tegoż grunty są natomiast ww. wnioskodawcy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], stwierdziło, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Decyzją z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2015r. Wnioskodawcy są następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej przy ul. [...] w [...]. Teren objęty jest działaniem dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] marca 1952r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiono byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości oznaczonej dawnym nr hip. [...] i stwierdzono, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952r. nr [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1999r. stwierdził wydanie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r., nr [...] w części dotyczącej [...] sprzedanych lokali mieszkalnych o nr [...] z naruszeniem prawa a w pozostałej części stwierdził jej nieważność z powodu wydania z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania dawnych właścicieli nieruchomości decyzją podjętą dnia [...] sierpnia 2000r. nr [...] uchyliło orzeczenie administracyjne z dnia [...] marca 1952r., w części, z wyłączeniem określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych w budynku przy ul. [...] lokali. W zakresie uchylonego orzeczenia sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Na skutek ww. decyzji został utrzymany stan prawny w wyniku, którego decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r., nr [...] w części dotyczącej m.in. sprzedanego lokalu mieszkalnego o nr [...] została wydana z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.). Wystąpiła zatem sytuacja, w której nadzorcza decyzja dekretowa stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a.). Przy czym zasada mocy wiążącej decyzji administracyjnej ma pierwszeństwo względem zasady legalizmu. Istnieje ona nadal w obrocie prawnym i pozostaje jedynym zdarzeniem sprawczym wywołującym szkodę. Usunięcie w ten sposób wad decyzji dekretowej pośrednio legalizuje dalsze akty administracyjne stanowiące podstawę rozporządzeń nieruchomością podlegającą przepisom dekretu, w tym wadliwą decyzję lokalową. Utrzymanie ich w mocy stabilizuje sytuację prawną oraz wyznacza prejudykat odpowiedzialności odszkodowawczej. Taka relacja decyzji lokalowej względem decyzji dekretowej oznacza m.in., że nie można jej uznać za samodzielny delikt administracyjny i źródło szkody (uchwała Sądu Najwyższego składu 7 sędziów z dnia 3 września 2015r. III CZP 22/15). Wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej naruszenie prawa oznacza zatem, że zaskarżona decyzja pozostaje w obrocie prawnym i utrzymane zostają wywołane przez nią skutki prawne (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2012 r., II OSK 1143/11, nie publ.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pozostawienie w obrocie decyzji dekretowej z dnia [...] maja 1952 r., nr [...] w zakresie lokalu mieszkalnego nr [...] powoduje legalizację dalszych aktów administracyjnych stanowiących podstawę rozporządzeń nieruchomością, w tym decyzji lokalowej Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1976r. Jest to o tyle istotne, że w przypadku stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), źródłem poniesionej przez niego (jego następców prawnych) szkody nie jest decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu w budynku położonym na nieruchomości, także w razie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa (uchwała SN składu 7 sędziów z dnia 3 września 2015r., III CZP 22/15, OSNC 2016/3/30, www.sn.pl, LEX nr 1784552, Biul.SN 2015/9/5, KSAG 2015/4/176). Organ błędnie zatem ocenił skutki decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie w części dotyczącej lokalu nr [...] decyzji lokalowej z naruszeniem prawa czym naruszył dyspozycje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja stwierdzająca wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa była źródłem wtórnej legalności skutków tej decyzji. Prowadziła do utrzymania dotychczasowego, ukształtowanego w pełni i objętego ochroną, prawa własności Skarbu Państwa ([...]) oraz praw osób trzecich do nieruchomości, których źródłem była umowa cywilnoprawna, także gdy miała oparcie w decyzji administracyjnej zezwalającej na sprzedaż lokalu. Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1976r. na mocy, której lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] został sprzedany z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu pod budynkiem nie naruszała zatem art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt. 3 i art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969r., nr 22 poz. 159). Skarb Państwa rozporządził w tej części nieruchomością budynkową do której nie służył mu wprawdzie tytuł prawny lecz stan ten został w pewny sensie konwalidowany poprzez pozostawienie w tej części wadliwej decyzji w obrocie prawnym. Pozostawienie w tej części w obrocie prawnym decyzji dekretowej powodowało, że wydane w oparciu o nią kolejne decyzje lokalowe nie były już dotknięte wadą prawną. Sąd był zatem zobligowany do uchylenia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które dokonało błędnej wykładni prawa materialnego (art.10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt. 3 i art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach) jak i procesowego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a.), które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd jednocześnie przyjął, że nie było podstaw do stwierdzania, że zaskarżone decyzje rażąco naruszały prawo. Mówić o rażącym naruszeniu prawa można wówczas gdy organ w sposób jaskrawy i oczywisty narusza określone przepisy. Omawiana materia nie była natomiast oczywista i jednolita, również na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.