I SA/Wa 467/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miejską L. prawa własności części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], odpowiadającej aktualnym działkom hipotecznym o nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Gmina Miejska L. wystąpiła do Wojewody [...] o skomunalizowanie z mocy prawa nieruchomości składającej się z działek nr [...]. Wojewoda[...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. odmówił stwierdzenia komunalizacji wskazując, że powyższe działki w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) znajdowały się, na skutek ich przekazania Z. pismem Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1952 r. oraz protokołem z dnia [...] maja 1952 r., w prawidłowo ustanowionym zarządzie tych Z. Jednakże po rozpatrzeniu złożonego przez Gminę Miejską L. odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. uchyliła tę decyzję organu I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r. ponownie odmówił skomunalizowania wnioskowanych działek z mocy prawa. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe działki nie mogą podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż nie spełniają warunku tożsamości z mieniem istniejącym w dniu 27 maja 1990 r., i w rezultacie powyższego zbędne są również rozważania w przedmiocie ich należenia przed dniem 27 maja 1990 r. w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1760/07, wydanym po rozpatrzeniu skargi Prezydenta Miasta L., oddalił przedmiotową skargę jako niezasadną. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Gminy L. zarzucającej zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 755/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pojęcie "mienie ogólnonarodowe (państwowe)", którego użył ustawodawca w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, oznacza, że komunalizacji podlega mienie, a więc bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie, w przypadku gdy jest nim nieruchomość, zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Wpisy w ewidencji gruntów oznaczeń nieruchomości mają bowiem charakter informacyjny, zatem zmiany w ewidencji gruntów nie powodują zmian w stanie prawnym nieruchomości. Sąd zauważył ponadto, że użyte przez ustawodawcę w art. 5 powołanej ustawy, pojęcie "należące" oznacza kategorię prawną, a nie faktyczną, a więc w sprawie chodzi o posiadanie określonego tytułu prawnego, a nie jedynie faktyczne władanie nieruchomością. Wskazał również, że w rozpatrywanej sprawie nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji, iż wydzielenie nowych nieruchomości z poprzednio istniejącej nieruchomości jest utworzeniem innej nieruchomości, o innej powierzchni i w innych granicach, a nie tylko zmianą oznaczeń geodezyjnych nieruchomości, co powoduje, że przedmiotowe działki nie podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Równocześnie Sąd podkreślił, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ administracyjny ma obowiązek ustalić, czy nieistniejące już działki, pozostające w granicach nowoutworzonej nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosownie do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Niemniej jednak w decyzji komunalizacyjnej, niezbędne jest określenie skutku przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę w stosunku do nieruchomości istniejących stosownie do nowych oznaczeń geodezyjnych i wieczysto-ksiegowych, ponieważ decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków, a więc nie może odnosić się do nieruchomości, które już nie istnieją. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 775/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1760/07 i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd ten w uzasadnieniu wydanego orzeczenia w sposób szczegółowy zwrócił uwagę na kwestie, które powinny zostać uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oraz odniósł się do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą. Dokonując zatem ponownej kontroli zgodności zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. z przepisami prawa, mając na uwadze wynikające z przywołanego art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. związanie wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, sąd orzekający stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organ II instancji, na skutek błędnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie przeprowadził bowiem w sposób prawidłowy postępowania odwoławczego, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Przepis ten stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Istotą rozpatrywanej sprawy było zatem ustalenie i rozstrzygnięcie przez organy administracji orzekające w sprawie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, czyli w dniu 27 maja 1990 r., sporne działki stanowiły mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należały do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiły mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawały w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu są na mocy powołanej ustawy wyłączone z komunalizacji. Z analizy akt administracyjnych wynika, że ustalenia, które poczynił organ I instancji w przedmiotowej sprawie sprowadzają się do stwierdzenia, że sporne działki jako pozostające w dniu 27 maja 1990 r. w prawidłowo ustanowionym zarządzie [...] Z., nie spełniały warunku należenia do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i dlatego nie mogły podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej L. W konsekwencji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r. z powołaniem art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ponownie odmówił ich skomunalizowania z mocy prawa. Natomiast w ocenie strony skarżącej, zawartej w złożonym odwołaniu, w dniu 27 maja 1990 r. rzeczone grunty należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż z dniem [...] stycznia 1989 r. zostało wygaszone prawo zarządu dla [...], ustanowione umową o przejęciu nieruchomości z dniem [...] stycznia 1989 r. za zezwoleniem nr [...] Kierownika Wydziału [...] Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. i protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] stycznia 1989 r. Taki stan prawny i faktyczny wynika zdaniem strony skarżącej bezpośrednio z treści art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Oznacza to zdaniem strony skarżącej, że sporna nieruchomość podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz Gminy Miasta L. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było, mając na względzie obowiązujące przepisy prawa oraz podniesione w odwołaniu zarzuty, ponowne wszechstronne zbadanie, rozpatrzenie i rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poprzez ustalenie, czy przedmiotowe działki spełniały przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co warunkuje możliwość ich komunalizacji, czy też ze względu na zarząd przedsiębiorstwa państwowego przedmiotowe działki nie podlegają komunalizacji na rzecz Gminy Miejskiej L. Z tego obowiązku organ odwoławczy się nie wywiązał. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ odwoławczy nie prowadził w tym kierunku postępowania administracyjnego, skupiając się na przytoczeniu i analizie przepisu prawa zamiast jego zastosowania. Natomiast brak ponownego zbadania przesłanek ustawowych w odniesieniu do przedmiotowych działek narusza zdaniem Sądu prawo materialne, czyli art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W tej sytuacji Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym komunalizacja oparta na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy ustawy z dniem 27 maja 1990 r. w odniesieniu do mienia państwowego należącego w tym dniu do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Wydawana w tej sprawie decyzja ma charakter deklaratywny, ponieważ komunalizacja następuje z mocy prawa i potwierdza jedynie skutek wynikający wprost z tej ustawy. Przy komunalizacji w trybie powołanej ustawy znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Do organu orzekającego należy więc zbadanie, czy mienie mające podlegać komunalizacji stanowi własność Skarbu Państwa oraz czy w tym czasie należało ono do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są więc wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminą w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2001 r. sygn. akt I SA 694/00, niepubl.). Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 775/08, że zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości, która została dokonana po dniu 27 maja 1990 r., nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest to bowiem część tego samego mienia, tylko inaczej oznaczona w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Wskazać przy tym należy, że podział nieruchomości na kilka nowych nieruchomości wywołuje między innymi skutek w postaci zmian danych identyfikacyjnych tej nieruchomości. Oznacza to, że w decyzji wydanej w przedmiocie komunalizacji nieruchomości niezbędne jest powołanie również nowych oznaczeń, bowiem decyzja ta stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków. Skoro więc komunalizacji z mocy prawa podlega wskazane w tym przepisie mienie, to bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie - w przypadku, gdy jest nim nieruchomość - zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Dokonana po dniu 27 maja 1990 r. zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości nie oznacza automatycznie, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 262/06). Taka sytuacja powoduje, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ administracyjny ma obowiązek ustalić, czy nieistniejące już działki (lub ich części), pozostające w granicach nowoutworzonej nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosownie do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. W tej sytuacji ponownie rozpoznając złożone odwołanie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa winna ponownie przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotowe działki spełniają przesłanki z art. 5 ust 1 pkt. 1 wyżej wymienionej ustawy, czy też ich nie spełniają. Po przeprowadzeniu zaś tego postępowania organ II instancji wyda decyzję, w uzasadnieniu której zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa wyjaśni swoje rozstrzygnięcie w szczególności poprzez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.