I SA/Wa 469/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Anna Wesołowska WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz F. P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...] , utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z [...] września 2016 r., nr [...] , w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Powołaną decyzją z [...] września 2016 r. Wójt Gminy J. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L., stanowiącej działkę nr ew. [...] , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , w gminie J., w wyniku podziału geodezyjnego. Do wniesienia opłaty organ zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości: D. P., F.P., K. P. i J. P.. Organ I instancji uzasadnił, że podział nieruchomości dokonany na wniosek jej współwłaścicieli, zatwierdzony został ostateczną decyzją z [...] grudnia 2015 r. Spowodował on wzrost wartości nieruchomości w wysokości [...] zł. Stawka 20% wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału ustalona została zgodnie z uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] , w sprawie zmiany stawki procentowej dla potrzeb ustalenia opłat adiacenkich z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]) i stanowi kwotę [...] zł. Przy czym Wójt Gminy J. podniósł, że w toku postępowania odniesiono się do uwag zgłoszonych do opinii biegłego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. P., J.P., F. P. i D. P., wskazując, że nie akceptują opłaty adiacenkiej wyliczonej na nierzetelnej wycenie, dokonanej przez biegłego rzeczoznawcę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z [...] września 2016 r. Organ odwoławczy uzasadnił, że z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1. nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 u.g.n.; 2. ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3. nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n.); 4. w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W przedmiotowej sprawie przesłanki wskazane w ww. pkt 1, 2 i 4 zostały spełnione. W dniu, w którym decyzja Wójta Gminy J. z [...] grudnia 2015 r., zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. [...] stycznia 2016 r., obowiązywała stawka procentowa, określona w § 1 uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] października 2015 r. w sprawie zmiany stawki procentowej dla potrzeb ustalenia opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Ponadto Wójt Gminy J. nie przekroczył 3-letniego terminu, określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo ustalił, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie spełnia wymogi wynikające z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, przy czym wyjaśnił przyczyny przyjęcia zastosowanej techniki i metody szacowania. Operat zawiera także pozostałe elementy, które wymagane są dla tego dokumentu. Przedstawiona w sprawie opinia rzeczoznawcy jest logiczna i rzetelna, uwzględnia wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizację, otoczenie, zagospodarowanie, dojazd, uzbrojenie terenu, dostępność mediów, kształt, wielkość) oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Zawiera też dokładny opis nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania. Dokument ten został prawidłowo sporządzony, w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i bez wątpienia udowadnia, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła na skutek podziału. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. proces szacowania, w tym dobór ilości i rodzajów transakcji, w określonym przedziale czasowym, jest sprawą rzeczoznawcy majątkowego. Sporządzający operat jest zobowiązany przedstawić przebieg wnioskowania w wycenie. W niniejszej sprawie czynności te nie nasuwają zastrzeżeń. Organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 sierpnia 2006 r., I SA/Wa 1107/05, stwierdzający, że możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić, a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. W niniejszej sprawie skarżący z takiej możliwości nie skorzystali, zatem SKO uznało, że fakt wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości został udowodniony. Przy czym w toku postępowania strony zgłosiły zastrzeżenia do operatu szacunkowego, zaś organ ustosunkował się do nich. Do przedstawionych w odwołaniu zarzutów odniósł się rzeczoznawca majątkowy. Wyjaśnił, że do obliczenia wartości nieruchomości, za jej stan przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział (w tym przypadku cała działka [...] ), a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Powstające powierzchnie wydzielone pod drogi powodują różnice wartości i różnice w opłatach adiacenckich, gdyż nie przebiega ona po wszystkich działkach, proporcjonalnie do powierzchni. Opłata adiacencka naliczana jest dla każdej nieruchomości odrębnie. W związku z takim, a nie innym przebiegiem drogi oraz różnicami innych parametrów wyszczególnionych w operacie szacunkowym - występują różnice w wysokości opłat. Reasumując wyjaśnił, że rynek lokalny nie różnicuje cen gruntów mieszkaniowych i mieszkaniowo-usługowych. Wynika to z faktu, iż na gruntach mieszkaniowych, jako przeznaczenie uzupełniające, plany zagospodarowania przestrzennego uwzględniają lokalizację usług ("przeznaczenie dopuszczalne"). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie złożył F.P. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadnił, że działka została podzielona zgodnie z mapą projektową na siedem mniejszych działek o powierzchni od [...] m2, pod warunkiem dokonania zamiany tych działek z działkami będącymi własnością sąsiadów. Nie miało tu miejsca połączenie i ponowny podział nieruchomości, jak to zostało ujęte w decyzji Wójta o ustaleniu opłaty adiacenckiej, lecz warunkowy podział na działki o powierzchni mniejszej od przewidzianego planem zagospodarowania przestrzennego, w celu przyszłej jej zamiany z sąsiadami i utworzenie właściwych działek. W wyniku tego podziału powstały działki mniej wartościowe, ponieważ otrzymały one powierzchnie poniżej wymaganej dla działek mieszkaniowo-usługowych, przewidzianych dla tego terenu, tj. co najmniej [...] m2. Nie można więc mówić o wzroście wartości nieruchomości, w wyniku jej podziału, tym bardziej, że jest to teren zaniedbany z powodu sąsiedztwa z terenem zarezerwowanym pod ewentualną budowę, tzw. legionowskiej trasy mostowej, a ww. nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej. Operat szacunkowy nie bierze pod uwagę że podział działki [...] nie miał charakteru docelowego, stworzył działki niepełnowartościowe i jego przewidywalnym celem, niekoniecznie pewnym, była zamiana. Rzeczoznawca do obliczenia wzrostu wartości działek po podziale przyjął dotychczasową powierzchnie działki nr [...] , należącą do rodziny P. , natomiast dla działki [...] , należącej do sąsiadów i działki [...] przyjął powierzchnię zmniejszoną o całkowitą powierzchnie działek wydzielonych na poszerzenie drogi. Rzeczoznawca nie potraktował jednakowo rodziny P. i ich sąsiadów, a Gmina przejęła działki przewidziane na poszerzenie drogi przed dokonaniem zamiany. Dla oszacowania wartości działek o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym rzeczoznawca przyjął porównanie ich z działkami o przeznaczeniu czysto mieszkaniowym, którym stawia się inne wymagania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, niezależnie od zarzutów w niej powołanych (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Opłata adiacencka w niniejszej sprawie ustalona została w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wywołanym jej podziałem. Decyzja organu I instancji powołuje w podstawie prawnej art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). W okolicznościach tej sprawy przepis ten stosuje się jedynie odpowiednio. Podziału nieruchomości składającej się z działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie J., stanowiącej współwłasność D. P., F.P., K. P. i J. P. , dokonano bowiem w trybie art. 98b u.g.n. Stanowi on, że: 1. Właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Do wniosku należy dołączyć, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3. 2. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 93, art. 94, art. 96, art. 97 ust. 1-2, art. 98, art. 98a oraz art. 99. 3. Podziału nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. W razie nierównej wartości zamienianych części nieruchomości stosuje się art. 15. Z ust. 2 art. 98b u.g.n. wynika wyraźnie, że art. 98a u.g.n. stosuje się w takim wypadku odpowiednio, a podziału dokonuje się pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie "Już samo odesłanie do odpowiedniego jedynie stosowania przepisu o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej również po wystąpieniu zdarzenia prawnego w postaci podziału nieruchomości uprzednio połączonych (scalonych), wskazuje na konieczność uwzględniania przy ustalaniu opłaty adicenckiej na podstawie art. 98b ust. 2 u.g.n. specyfiki decyzji, o której mowa w art. 98b ust. 1 i 3 u.g.n. Specyfika zaś postępowania opisanego art. 98b u.g.n. polega na złożonym i ścisłym powiązaniu geodezyjnego podziału nieruchomości z jej prawnym podziałem w sytuacji decyzyjnego podziału na działki gruntu nieruchomości uprzednio połączonych. Z uwagi zaś na to, że opłatą adiacencką obciążony być może jedynie właściciel nieruchomości wyodrębnionej w nowym kształcie wskutek podziału wcześniej połączonych nieruchomości (lub użytkownik wieczysty, jeżeli połączenie i podział dotyczy nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym), jeszcze przed naliczeniem opłaty adiacenckiej musi się dokonać również podział prawny nieruchomości a jego dokonanie winno bezspornie wynikać z materiału dowodowego zebranego w sprawie" (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 17 lutego 2015 r., II SA/Bk 1104/14, LEX nr 1649802). W dniu wydawania zaskarżonych decyzji art. 98a ust. 1 w zdaniu piątym stanowił, że "Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości." Odpowiednie stosowanie tej normy w przypadku podziału dokonanego w trybie art. 98b u.g.n. musi oznaczać, że stan nieruchomości po podziale, to stan uwzględniający również podział prawny, który w takim przypadku jest warunkiem podziału geodezyjnego (por. ust. 3 art. 98b u.g.n.). Innymi słowy, aby ustalić wartość nieruchomości po podziale, co jest niezbędne dla ustalenia, czy w ogóle doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dokonanego w trybie art. 98b u.g.n., należy ustalić, jaka nieruchomość będąca własnością tych samych podmiotów co przed podziałem, powstała w wyniku podziału geodezyjnego i prawnego (z jakich działek się składa, jaka jest ich powierzchnia i wszelkie inne elementy mające wpływ na jej wartość). Tymczasem z zaskarżonych decyzji można się dowiedzieć jedynie, jaka nieruchomość była przedmiotem podziału (składająca się z działki nr [...]), natomiast organy nie ustaliły już, właścicielami jakiej nieruchomości (składającej się z jakich działek) po podziale stali się K.P., J.P., F.P. i D.P.. Abstrahując od tego, czy podział zatwierdzony decyzją z [...] grudnia 2015 r. odpowiadał normie zawartej w art. 98b u.g.n. (zwłaszcza w kontekście art. 93 ust. 1 u.g.n. stosowanego odpowiednio – zob. ust. 2 art. 98b), co nie może być przedmiotem oceny w tym postępowaniu, to niezbędne było ustalenie, jaką nieruchomość nabyli w wyniku podziału K.P., J.P., F.P. i D.P., aby można było porównać jej wartość z wartością działki nr [...]. Brak takiego ustalenia powoduje, że organy w ogóle nie oceniły wartości dowodowej operatu szacunkowego, a bez tego nie można mówić o wykazaniu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Organy nie wykazały zatem, jaka nieruchomość powinna być przedmiotem wyceny po podziale i czy w związku z tym wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z maja 2016 r. jest poprawna i czy dotyczy właściwej nieruchomości, nie mówiąc już o ocenie doboru odpowiednich nieruchomości do porównań z nieruchomością wycenianą, skoro ta ostatnia w ogóle nie została ustalona. Z tego powodu, na skutek niewłaściwego zrozumienia normy zawartej w art. 98b ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 98a zdanie piąte u.g.n., organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie oceny poprawności operatu szacunkowego, którego z powyższego punktu widzenia w ogóle nie oceniły, co w kontekście art. 7 u.g.n. i art. 80 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w rozważaniach sądu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.