I SA/Wa 475/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Miasta P. zaskarżyło decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [..] czerwca 1992r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził m.in. nabycie przez Miasto P. nieruchomości ozn. jako działka nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], Wojewoda [...] przekazał wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...] złożony przez B. J. działającego w imieniu własnym oraz W. J. i M. J. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej, w obrębie [...], jako działka nr [...], wskazując, iż zaskarżona decyzja w ww. zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra SWiA Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wystąpiło Miasto P. reprezentowane przez H. L - pracownika Oddziału Ochrony Prawa Właścicielskich Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P.. Wniosek został złożony w ustawowym terminie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a., oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). W dniu [...] września 2010 r. decyzją Nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2010 r. W wyniku wniesionej w sprawie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2271/10, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2010 r. z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Minister SWiA utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2010r., decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Skargę na ostateczną decyzję Ministra SWiA Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. złożyło Miasto P. W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 6/12, stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji WSA w Warszawie wskazał rażące naruszenie prawa poprzez skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania wspomnianego rozstrzygnięcia nie miała już przymiotu strony. Z powyższego względu do rozpatrzenia pozostał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W wyniku rozpatrzenia wniosku oraz akt przedmiotowej sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. Organ odwoławczy wskazał, że ww. wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ podkreślał, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa. Stanowiąca integralną część przedmiotowej decyzji karta inwentaryzacyjna nr [...] wskazuje, że nieruchomości objęte decyzją komunalizacyjną stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r., Nr [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. na cele użyteczności publicznej nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] stanowiących własność nominalną W. D. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1953 r., Nr [...], w części nieruchomości o pow. [...] m2, stanowiącej obecnie część działki nr [...], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy w/w decyzję. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 326/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. J., M. J. i W. J. złożoną na decyzję. Organ wskazał, iż m.in. działka oznaczona nr [...] odpowiada dawnej parceli nr [...] z obrębu [...]. Konsekwencją powyższego jest fakt, iż Skarb Państwa nigdy nie nabył prawa własności do opisywanej nieruchomości, wobec czego w dniu komunalizacji nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie stanowiła własności ogólnonarodowej podlegającej komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Z racji wywierania przez decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. skutku ex tunc, należy uznać, że decyzja komunalizacyjna w istocie rzeczy została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własność Skarbu Państwa. W niniejszej sytuacji nastąpiło restitutio in integrum, czyli przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Decyzja wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa, rażąco naruszała prawo to jest art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), co w konsekwencji - z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Organ wskazał, że zebrana dokumentacja (w tym wydruk z elektronicznej księgi wieczystej nr [...], w której ujawniono prawo własności przedmiotowej nieruchomości) nie wskazuje na fakt ustanowienia na rzecz osób trzecich prawa do nieruchomości, co stanowiłoby o konieczności poszerzenia kręgu stron postępowania oraz stwierdzenia zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Organ odnosząc się do zarzutów Miasta P., wskazujących, iż Minister SWiA niesłusznie stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej w części dot. całej działki nr [...], wyjaśniał, że nie jest możliwe orzekanie w stosunku do niewydzielonej geodezyjnie działki, gdyż nie byłoby ustalonych jej granic. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. organ nie ma możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie podziału działek. Miasta P., zaskarżyło decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2013r., utrzymującą w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2010r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992r., nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zarzucając jej naruszenie przepisów: - art. 7 i art. 77 § ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez błędną interpretację decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008r., znak [...] i uznaniu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do całej działki nr [...], - art, 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa w odniesieniu do całej działki nr [...] i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu w przedmiotowej. Skarżący podnosił, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2013r., organ administracyjny wyjaśnił, iż nie mógł orzec częściowo o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992r., ponieważ nie jest możliwe orzekanie co do niewydzielonej geodezyjnie działki Skarżący wskazywał, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1953r., nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej obecnie część niewydzielonej geodezyjnie działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009r., sygn. akt I SA/Wa, oddalił skargę B. J. i zaakceptował jednocześnie fakt, że Minister Infrastruktury orzekł co do niewydzielonej działki. Z kolei unieważniona, przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, decyzja komunalizacyjna z dnia [...] czerwca 1992r., obejmowała całą działkę nr [...]. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, nie można stwierdzić nieważności wyżej wymienionej decyzji komunallzacyjnej w całości, skoro powoływana przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008r., odnosiła się tylko do części działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Ministra Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach przedstawionych wyżej należało uznać, że zarówno decyzja organu odwoławczego jak i decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu a skarga podlega oddaleniu w całości. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ słusznie przy tym podkreślał, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której wyżej mowa. Nieruchomości objęte decyzją komunalizacyjną stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r., Nr [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. na cele użyteczności publicznej nieruchomości oznaczonej jako parcela [...] stanowiących własność nominalną W. D. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1953 r., Nr [...], w części nieruchomości o pow. [...] m2, stanowiącej obecnie część działki nr [...], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy w/w decyzję. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 326/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. J., M. J. i W. J. złożoną na ww. decyzję. Działka oznaczona nr [...] odpowiada dawnej parceli nr [...]. Konsekwencją powyższego jest fakt, iż Skarb Państwa nigdy nie nabył prawa własności do opisywanej nieruchomości, wobec czego w dniu komunalizacji nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie stanowiła własności ogólnonarodowej podlegającej komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Zatem decyzja komunalizacyjna w istocie rzeczy została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa. W niniejszej sytuacji nastąpiło restitutio in integrum, czyli przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Decyzja wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa, rażąco naruszała prawo, to jest art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), co w konsekwencji - z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do zarzutów Miasta P., wskazujących, iż Minister SWiA nieprawidłowo stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej w części dot. całej działki nr [...], organ słusznie wyjaśniał, że nie jest możliwe orzekanie w stosunku do niewydzielonej geodezyjnie działki, gdyż nie byłoby ustalonych jej granic. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. organ nie ma możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie podziału działek. Powyższe jednak nie wyklucza, postępowania w przedmiocie podziału działek w innym trybie i w oparciu o inną podstawę prawną. Na dzień orzekania przez organ, decyzja nieważnościowa rażąco naruszała prawo bowiem odnosiła się m.in. do części działki, która w sposób oczywisty nie stanowiła własności Skarbu Państwa (art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ...). Okoliczności te były wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. należało wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1754/13 podkreślił, iż: Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kwestia tego, że skarżący nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organ I i II instancji sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art.7 k.p.a. i art.77 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.