I SA/Wa 479/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant referent stażysta Jagoda Słowik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla pkt 3 zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium"), po rozpatrzeniu skargi Z. G. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."): 1) uchyliło własną ww. decyzję z [...] kwietnia 2020 r., 2) uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2020 r., [...], odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką J. G., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, 3) przyznało Z. G. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. G. w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] kwietnia 2020 r. na czas nieokreślony. Decyzja Kolegium z [...] maja 2020 r., została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Ww. decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką J. G., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe z powodu tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia, a także z powodu tego, że wnioskodawca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z [...] listopada 2019 r. Kolegium ustaliło, że Z. G. jest osobą wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.". Jego matka J. G. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] maja 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odniesieniu do przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium wskazało, że stanowisko organu I instancji jest sprzeczne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym uznano, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok o sygn. akt. K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie TK weszło w życie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. W następstwie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w ww. zakresie, ukształtował się więc nowy stan prawny, który orzekający w sprawie organ zobowiązany jest uwzględnić. Kolegium ustaliło także, że decyzją Wójta Gminy [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] uchylono z dniem 1 kwietnia 2020 r. decyzję tego organu z [...] listopada 2019 r. przyznającą Z. G. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Kolegium uznało zatem, że skoro skarżący spełnia przesłanki określone art. 17 ust. 1 u.ś.r., to przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, to jednak decyzję przyznającą Z. G. specjalny zasiłek opiekuńczy uchylono z dniem 31 marca 2020 r, a zatem świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką mogło przysługiwać dopiero od 1 kwietnia 2020 r. Tym samym Kolegium uznało, że skarga wniesiona na decyzję z [...] kwietnia 2020 r. zasługuje na uwzględnienie w całości. Skargę na powyższą decyzję z [...] kwietnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. G., wnosząc o uchylenie decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze podkreślił, że w sytuacji gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia. Zdaniem wnoszącego skargę, w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych spełniał przesłanki, aby otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2020 r., a nie od 1 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 września 2020r., sygn. akt I SA/Wa 1251/20 oddalił skargę, Zdaniem Sądu Kolegium prawidłowo uznało, że dopiero z dniem następnym po uchyleniu decyzji przyznającej na rzecz skarżącego specjalny zasiłek opiekuńczy (tj. od 1 kwietnia 2020 r.), możliwe było przyznanie na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu nie było możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie nie było dowodu na to, że skarżący składał oświadczenie dotyczące wyboru świadczenia korzystniejszego przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że na jego wniosek została wydana decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 2020 r., uchylająca z dniem 1 kwietnia 2020 r. decyzję tego organu z [...] listopada 2019 r. o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. W decyzji tej odstąpiono od jej uzasadnienia, gdyż uwzględnia ona w całości żądanie strony. Tym samym, na skutek podejmowanych działań przez skarżącego, z dniem 1 kwietnia 2020r. przestała istnieć przeszkoda prawna do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. G. zaskarżając go w całości i podkreślając, że jego skarga dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2020 r. w zakresie, w jakim nie przyznano mu przedmiotowego świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od dnia 1 stycznia 2020 r. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 916/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok związany jest ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2022 r. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Sądu w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499). Wprawdzie istnieje możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa ale może to wystąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie w trybie art. 269 p.p.s.a. zawierająca odmienną wykładnię prawa albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych. Zdaniem Sądu żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też, rozpatrując ponownie sprawę, wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Kontrolując ponownie decyzję Kolegium z [...] maja 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz mając na uwadze wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga Z. G. jest zasadna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że skarżący spełnia określone w art. 17 ust.1 u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych przez skarżącego kasacyjnie i Sąd I instancji dotyczy tego, czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierał on zasiłek dla opiekuna (w obrocie prawnym pozostawała decyzja GOPS w [...] z [...] listopada 2019 r.). Treść sformułowanych przez skarżącego żądań świadczy o gotowości i woli wstecznego zrezygnowania z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. (...) Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (...)." Zdaniem NSA "przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (...). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego." Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "z wniosku skarżącego z 13 stycznia 2020 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że skarżący podał, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o przyznaniu mu zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że wola skarżącego co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niego bardziej korzystne, została przez niego wyrażona w sposób wystarczający we wniosku. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt zatem pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20 czy wyroku z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20 (niepubl.), a który to pogląd znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie - w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te wprawdzie – co do zasady – mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. (...) W rezultacie, powyższe oznacza, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przedstawiony pogląd Sądu Wojewódzkiego, że przeszkoda prawna do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero na skutek wydania decyzji z [...] marca 2020 r. naruszał prawo. Skarżący miał prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez niego świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń ( ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynika z momentu złożenia stosownego wniosku. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższą wykładnię." Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja została wydana w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. (...). Stwierdził, że: "Z samego faktu, że Sąd I instancji oddalił skargę Z. G., należy wnosić, że Sąd przyjął, że organ uwzględnił skargę Z. G. w całości i tym samym Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 54 § 3 P.p.s.a. Jest jednak oczywiste, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia żądania strony w całości, ponieważ nie uwzględnia żądania strony sformułowanego we wniosku z 13 stycznia 2020 r., tj. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od wniesienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 marca 2020 r. W sytuacji, gdy zaskarżona decyzja, wydana w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., nie uwzględnia w całości żądania skarżącego, to Sąd powinien być zobligowany do jej uchylenia w całości. Nie można jednak nie zauważyć tego, że pełnomocnik skarżącego zaskarżył decyzję jedynie w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia od daty wniesienia wniosku. Wskazać też trzeba, że zaskarżona decyzja autokontrolna w osnowie nie zawiera odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od wniesienia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 marca 2020 r. Dopiero z uzasadnienia decyzji można wywieść, że organ uznał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącemu od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r., a mianowicie z tego fragmentu, w którym organ wskazał, że wprawdzie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. wynika, że świadczenie przysługuje od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jednakże decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy uchylono z dniem 1 kwietnia 2020 r., w związku z tym świadczenie pielęgnacyjne skarżącemu przysługuje od 1 kwietnia 2020 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać zatem, że zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r., pomimo wskazanego ułomnego sposobu jego sformułowania." Mając na uwadze powyższą wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego w wysokości 480 zł, orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te stanowi wynagrodzenia pełnomocnika, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.).