I SA/Wa 482/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 768/10, oddalił skargę [...] spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. uchylającą decyzję Prezydenta miasta W. z dnia [...] grudnia 2006 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, iż postępowanie dotyczy działek nr [...], [...], [...] położonych w W. w rejonie ul. [...], których dotychczasowym właścicielem był R. G., co zostało potwierdzone aktem własności ziemi z dnia [...] czerwca 1972 r. Na mocy zawartej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1973 r., na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, doszło do ich wywłaszczenia. Z decyzji lokalizacyjnych wynikało, że działki te były przeznaczone pod urządzenie pasów izolacyjnych wokół H. [...] oraz pod parking samochodowy dla tejże H. Następcy prawni poprzedniego właściciela, a to G. G., J. G. i Z. G., wystąpili o zwrot nieruchomości, wskazując na niewykorzystanie działek na cel wywłaszczeniowy. Decyzja organu pierwszej instancji umarzająca postępowanie odnośnie działek nr [...] i [...] z powodu oddania ich w użytkowanie wieczyste i uczynienia przedmiotem dalszego obrotu, zaś odnośnie działki nr [...] stwierdzająca konieczność wyłączenia organu i wskazania innego, została na skutek odwołania wnioskodawców uchylona decyzją zaskarżoną następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu Wojewoda [...] stwierdził, iż sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż nie jest ona bezprzedmiotowa. Art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie ma w niej zastosowania, zresztą nawet gdyby miał, to należałoby odmówić zwrotu, a nie umarzać postępowanie, gdyż w sprawie nie zachodzi brak któregoś z elementów stosunku prawnego, uzasadniający bezprzedmiotowość postępowania. Zwrot nieruchomości może nastąpić wówczas, gdy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, co ma miejsce w przypadkach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przy czym wskazał organ, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez H. [...] nastąpiło z dniem 5 grudnia 1990 r. (stwierdzono to decyzją z [...] lutego 2001 r.). Następcą prawnym H. była A. [...] S.A., zaś dalszy obrót użytkowaniem wieczystym datuje się na 1 czerwca 2005 r. Prawo użytkowania wieczystego oraz następne czynności prawne w tej materii względem przedmiotowych działek miały miejsce po 1 stycznia 1998 r. Przepis art. 229 cytowanej ustawy stanowi wszak, że roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nadto organ ten podał, iż wniosek inicjujący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winien pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli) albo ich następców prawnych. Poza tym dostrzegł brak podstawy, na jakiej stroną w sprawie była B. K. oraz brak pełnomocnictwa adwokat E. S. reprezentującej aktualnego użytkownika wieczystego – spółkę z o.o. R. Wobec tego uznał, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co stanowiło podstawę rozstrzygnięcia mającego oparcie w art. 138 § 2 k.p.a. W skardze na tę decyzję spółka [...], zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., domagała się jej uchylenia. Podniosła, że Wojewoda [...] nie rozpatrzył i nie rozstrzygnął sprawy w drugiej instancji, bo nie orzekł o jej istocie. Nie wyczerpuje tego obowiązku samo tylko uchylenie decyzji objętej odwołaniem, bez rozstrzygnięcia o sednie sprawy, albo bez orzeczenia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy umorzenia postępowania pierwszej instancji. Uchylenie decyzji musi bowiem zawsze łączyć się z innym rozstrzygnięciem przewidzianym w tym przepisie. Zaskarżona decyzja jest zatem w jej ocenie nieważna. Zakwestionowano także zasadność wydania decyzji kasacyjnej, bowiem sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, zwłaszcza w świetle zrealizowania celu wywłaszczenia oraz oddania spornych działek w użytkowanie wieczyste podmiotom, których skarżąca jest następczynią prawną. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w motywach zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania wnieśli o uwzględnienie skargi w części dotyczącej braku wskazania w zaskarżonej decyzji, że sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i uchylenie jej w tym zakresie. Alternatywnie postulowali wydanie wyroku rozstrzygającego sprawę co do istoty przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Podzielili bowiem zarzut niewłaściwego sformułowania osnowy tej decyzji, natomiast w pozostałym zakresie wywody skargi uznali za chybione, zgadzając się z argumentacją Wojewody dotyczącą konieczności merytorycznego rozpatrzenia sprawy, dowodząc nadto istnienia przesłanek prowadzących do zwrotu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan sprawy, na podstawie którego sformułował pogląd, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zapadła ona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie stanowi wady skutkującej wzruszeniem decyzji wskazanie w osnowie, iż organ uchyla decyzję, jeżeli z jej uzasadnienia wynika, że nastąpiło to w celu przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tymczasem zaskarżona decyzja w jej uzasadnieniu zawiera takie stwierdzenie, nadto powołuje się wyraźnie na przepis art. 138 § 2 k.p.a. Ponieważ każda decyzja administracyjna składa się z osnowy i uzasadnienia, badając intencje organu należy mieć na uwadze obie te części. Analiza treści osnowy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd Wojewódzki do wniosku, że zostały one przez Wojewodę [...] dostatecznie wyartykułowane. Nadto Sąd ten podzielił argumentację organu odwoławczego w zakresie wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego motywujących takie rozstrzygnięcie. Wskazał na konieczność rozróżnienia przesłanek bezprzedmiotowości i bezzasadności żądania, poza tym na nieodzowność ustalenia legitymacji czynnej w sprawie. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej spółka [...] wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jako naruszone przepisy wskazała: 1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., któremu uchybiono poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia przyczyny nieważności opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wynikającej z oczywistego naruszenia przez organ art. 107 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na niepoprawnym sformułowaniu osnowy zaskarżonej decyzji, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., któremu zarzucono uchybienie polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wynikającego z zaniechania rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 248/11 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się trafne. NSA stwierdził oczywistą wadliwość stanowiska Sądu pierwszej instancji, wedle którego "zaskarżona decyzja nie narusza prawa". Zdaniem NSA, oczywistym jest bowiem, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2010 r. narusza prawo procesowe, gdyż zawiera rozstrzygnięcie nieznane polskiej procedurze administracyjnej. NSA zakwestionował stanowisko sądu pierwszej instancji, który dokonał operacji ustalania, czy domniemywania brzmienia osnowy na podstawie treści uzasadnienia. To bowiem osnowa decyzji zawiera rozstrzygnięcie o przedmiocie sprawy i ją załatwia, a uzasadnienie decyzji tylko rozstrzygnięcie to motywuje. Stąd osnowa decyzji musi jasno i jednoznacznie zostać sformułowana obejmując takie właśnie rozstrzygnięcie zamieszczone w odpowiedniej części decyzji. NSA podkreślił, że utrwalone jest stanowisko doktryny i judykatury, że katalog rozstrzygnięć, do wydania których uprawnione są organy odwoławcze, został wyczerpująco uregulowany w art. 138 k.p.a. i jego wykładnia musi być ścisła, co oznacza zakaz formułowania innej treści, niż tamże określonej. NSA stwierdził, że niedopuszczalne jest przeto jedynie uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji bez dalszego rozstrzygnięcia przewidzianego w przywołanym przepisie, tj. bądź orzeczenia, co do istoty, bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji (§ 1 pkt 2), albo przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (§ 2). Takie orzeczenie uznawane jest w orzecznictwie za wydane bez podstawy prawnej, a w konsekwencji tego taka decyzja wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd ten doszedł do konkluzji o istotnej wadzie zaskarżonej decyzji uznając, że odmienna ocena tej kwestii i uznanie, że decyzja ta jest zgodna z prawem stanowi o mającym wpływ na wynik sprawy uchybieniu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez Sąd orzekający. Zdaniem NSA, także argumentacja organu mająca przemawiać za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia jest nieprzekonująca. Organ odwoławczy ani nie wskazał, jakie czynności należy wykonać, ani o jakie dowody uzupełnić materiał sprawy w toku ponownego postępowania, ani też nie uzasadnił niemożności wykorzystania dyspozycji art. 136 k.p.a. i uczynienia tego we własnym zakresie. Wyraził tylko pogląd prawny w kwestii zastosowania w sprawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto wypowiedział się ogólnie co do legitymacji czynnej w tego rodzaju sprawach, nie bacząc na fakt, że jak się wydaje wszyscy spadkobiercy poprzedniego właściciela złożyli wniosek o zwrot nieruchomości, wreszcie przedstawił słuszne zastrzeżenia co do udziału w niej na prawach strony B. K. oraz pełnomocnika reprezentującego użytkownika wieczystego bez pełnomocnictwa. NSA uznał jednak, że wywody w tej materii nie przekonują do rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jedną z reguł postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie również w postępowaniu odwoławczym, bowiem nakazuje to zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. Organ ten jest zobligowany, tak jak organ pierwszej instancji, do rozpatrzenia sprawy i jej załatwienia, a nie tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem. Zatem ta forma rozstrzygnięcia jest stosowana wyjątkowo, tylko wówczas gdy braki w materiale dowodowym są tego rodzaju, że wymagają uzupełnienia, którego zakres przekracza ramy postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie ta okoliczność nie miała miejsca. Uprawnia to do sformułowania poglądu, że gdyby nawet Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska o nieważności decyzji, to uwzględniając wszystkie przytoczone okoliczności sprawy winien był uchylić zaskarżoną decyzję. Nie uczyniwszy tego dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy uchybienia procesowego. NSA wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji, kierując się rozważaniami sądu wyższej instancji, dokona właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Należy zauważyć, że przepis art. 138 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie zobowiązuje do orzeczenia, co do istoty sprawy bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji, albo do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Trafnie zatem wskazał skarżący [...] Sp. z o. o. w W., że przepis art. 138 k.p.a. nie uprawniał organu odwoławczego jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, mając na uwadze ocenę prawną zaprezentowaną w powyższym wyroku NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 248/11, takie działanie organu należało zakwalifikować jako działanie bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec tego, że w sprawie nie wystąpiły przeszkody z art. 156 § 2 k.p.a. (decyzja organu odwoławczego ma charakter procesowy) wycofanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego nastąpiło z powodu obciążającej ją wady nieważności. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] rozpozna odwołanie i rozstrzygnie sprawę mając na uwadze ocenę prawną zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 248/11 odnośnie braku istnienia podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wydaną w sprawie decyzję organ uzasadni zgodnie z wymogami przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji