I OSK 248/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 768/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 320 /trzysta dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 768/10, oddalił skargę [...] spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r. uchylającą decyzję Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, iż postępowanie dotyczy działek nr [...],[...],[...] położonych w Warszawie w rejonie ul. [...], których dotychczasowym właścicielem był R. G., co zostało potwierdzone aktem własności ziemi z dnia [...] czerwca 1972 r. Na mocy zawartej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1973 r., na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, doszło do ich wywłaszczenia. Z decyzji lokalizacyjnych wynikało, że działki te były przeznaczone pod urządzenie pasów izolacyjnych wokół Huty [...] oraz pod parking samochodowy dla tejże Huty. Następcy prawni poprzedniego właściciela, a to G. G., J. G. i Z. G., wystąpili o zwrot nieruchomości, wskazując na niewykorzystanie działek na cel wywłaszczeniowy. Decyzja organu pierwszej instancji umarzająca postępowanie odnośnie działek nr [...] i [...] z powodu oddania ich w użytkowanie wieczyste i uczynienia przedmiotem dalszego obrotu, zaś odnośnie działki nr [...] stwierdzająca konieczność wyłączenia organu i wskazania innego, została na skutek odwołania wnioskodawców uchylona decyzją zaskarżoną następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i kontrolowaną w niniejszej sprawie. W jej uzasadnieniu Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż nie jest ona bezprzedmiotowa. Art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie ma w niej zastosowania, zresztą nawet gdyby miał, to należałoby odmówić zwrotu, a nie umarzać postępowanie, gdyż w sprawie nie zachodzi brak któregoś z elementów stosunku prawnego, uzasadniający bezprzedmiotowość postępowania. Zwrot nieruchomości może nastąpić wówczas, gdy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, co ma miejsce w przypadkach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przy czym wskazał organ, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Hutę [...] nastąpiło z dniem [...] grudnia 1990 r. (stwierdzono to decyzją z [...] lutego 2001 r.). Następcą prawnym Huty była Agencja [...] S.A., zaś dalszy obrót użytkowaniem wieczystym datuje się na [...] czerwca 2005 r. Prawo użytkowania wieczystego oraz następne czynności prawne w tej materii względem przedmiotowych działek miały miejsce po 1 stycznia 1998 r. Przepis art. 229 cytowanej ustawy stanowi wszak, że roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie (w/w data) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Nadto organ ten podał, iż wniosek inicjujący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości winien pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli) albo ich następców prawnych. Poza tym dostrzegł brak podstawy, na jakiej stroną w sprawie była B. K. oraz brak pełnomocnictwa adwokat E. S. reprezentującej aktualnego użytkownika wieczystego – spółkę z o.o. [...]. Wobec tego uznał, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co stanowiło podstawę rozstrzygnięcia mającego oparcie w art. 138 § 2 k.p.a. W skardze na tę decyzję spółka [...], zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., domagała się jej uchylenia. Podniosła, że Wojewoda Mazowiecki nie rozpatrzył i nie rozstrzygnął sprawy w drugiej instancji, bo nie orzekł o jej istocie. Nie wyczerpuje tego obowiązku samo tylko uchylenie decyzji objętej odwołaniem, bez rozstrzygnięcia o sednie sprawy, albo bez wyrzeczenia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy umorzenia postępowania pierwszej instancji. Uchylenie decyzji musi bowiem zawsze łączyć się z innym rozstrzygnięciem przewidzianym w tym przepisie. Zaskarżona decyzja jest zatem w jej ocenie nieważna. Zakwestionowano także zasadność wydania decyzji kasacyjnej, bowiem sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, zwłaszcza w świetle zrealizowania celu wywłaszczenia oraz oddania spornych działek w użytkowanie wieczyste podmiotom, których skarżąca jest następczynią prawną. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w motywach zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania wnieśli o uwzględnienie skargi w części dotyczącej braku wskazania w zaskarżonej decyzji, że sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i uchylenie jej w tym zakresie. Alternatywnie postulowali wydanie wyroku rozstrzygającego sprawę co do istoty przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Podzielili bowiem zarzut niewłaściwego sformułowania osnowy tej decyzji, natomiast w pozostałym zakresie wywody skargi uznali za chybione, zgadzając się z argumentacją Wojewody dotyczącą konieczności merytorycznego rozpatrzenia sprawy, dowodząc nadto istnienia przesłanek prowadzących do zwrotu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan sprawy, na podstawie którego sformułował pogląd, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zapadła ona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie stanowi wady skutkującej wzruszeniem decyzji wskazanie w osnowie, iż organ uchyla decyzję, jeżeli z jej uzasadnienia wynika, że nastąpiło to w celu przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tymczasem zaskarżona decyzja w jej uzasadnieniu zawiera takie stwierdzenie, nadto powołuje się wyraźnie na przepis art. 138 § 2 k.p.a. Ponieważ każda decyzja administracyjna składa się z osnowy i uzasadnienia, badając intencje organu należy mieć na uwadze obie te części. Analiza treści osnowy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd Wojewódzki do wniosku, że zostały one przez Wojewodę Mazowieckiego dostatecznie wyartykułowane. Nadto Sąd ten podzielił argumentację organu odwoławczego w zakresie wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego motywujących takie rozstrzygnięcie. Wskazał na konieczność rozróżnienia przesłanek bezprzedmiotowości i bezzasadności żądania, poza tym na nieodzowność ustalenia legitymacji czynnej w sprawie. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej spółka [...] wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jako naruszone przepisy wskazała: 1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., któremu uchybiono poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia przyczyny nieważności opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wynikającej z oczywistego naruszenia przez organ art. 107 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. polegającego na niepoprawnym sformułowaniu osnowy zaskarżonej decyzji, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., któremu zarzucono uchybienie polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wynikającego z zaniechania rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż zawarte w osnowie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2010 r. rozstrzygnięcie nie odpowiada procedurze administracyjnej, która nie przewiduje samego tylko uchylenia decyzji objętej odwołaniem. Tymczasem jest ono elementem konstytutywnym decyzji administracyjnej, stąd jego brak nie pozwala na nazwanie aktu decyzją. Treści rozstrzygnięcia nie sposób domniemywać, ani się domyślać, w tym też wnioskować z brzmienia uzasadnienia. Winno ono wynikać z osnowy, być jednoznaczne, jasne i nie budzić wątpliwości. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja jest nieważna, a Sąd Wojewódzki nie dostrzegając tej wady, dokonał wadliwej oceny jej legalności. Autor skargi kasacyjnej dowodził nadto błędnego pominięcia przez ten Sąd faktu nierozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy w postępowaniu odwoławczym, co jego zdaniem winno doprowadzić ewentualnie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty. Wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od reguły merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli zatem nie ma powodów do zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego, jak w tej sprawie, to należy ją załatwić przez wydanie decyzji merytorycznej. Organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, toteż rzekome przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w ocenie kasatora, nie miało uzasadnienia. Tym bardziej, gdy organ mógł skorzystać z regulacji zawartej w art. 136 k.p.a. Tych uchybień nie dostrzegł Sąd Wojewódzki, a skoro miały one wypływ na wynik sprawy, winny doprowadzić do uchylenia wydanego przezeń wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Co prawda w części wstępnej skargi kasacyjnej powołano się na obie podstawy, wszak w dalszej części eksponowano i motywowano jedynie zarzuty procesowe. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej może stanowić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się trafne, a skoro podniesione uchybienia miały wpływ na wynik sprawy skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego wyroku. Przy czym brak zarzutów materialnoprawnych wykluczał możliwość rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, przeto należało sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Przede wszystkim trzeba stwierdzić oczywistą wadliwość stanowiska Sądu pierwszej instancji, wedle którego "zaskarżona decyzja nie narusza prawa". Oczywistym jest bowiem, i ta kwestia nie jest sporna w sprawie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2010 r. narusza prawo procesowe, gdyż zawiera rozstrzygnięcie nieznane polskiej procedurze administracyjnej. Przeto oddalenie skargi na tę decyzję nie mogło nastąpić w wyniku uznania jej całkowitej zgodności z prawem, a ewentualnie na skutek przyjęcia, że to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. stanowi bowiem podstawę uchylenia decyzji naruszającej przepisy postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakowoż tak się nie stało, bo Sąd Wojewódzki nie uznał opisanej wyżej wady decyzji ostatecznej jako uchybienia procesowego. Stanowisko to jest błędne, a całokształt wywodów zaprezentowanych przez Sąd Wojewódzki w motywach zaskarżonego wyroku nie nadaje się do zaaprobowania. Jakkolwiek zasadnie twierdzi Sąd ten, że decyzja składa się z osnowy i uzasadnienia, wszak niepodobna zgodzić się z dopuszczalnością przyjętej przezeń operacji ustalania czy domniemywania brzmienia osnowy na podstawie treści uzasadnienia. To bowiem osnowa decyzji zawiera rozstrzygnięcie o przedmiocie sprawy i ją załatwia, a uzasadnienie decyzji tylko rozstrzygnięcie to motywuje. Stąd osnowa decyzji musi jasno i jednoznacznie zostać sformułowana obejmując takie właśnie rozstrzygnięcie zamieszczone w odpowiedniej części decyzji. Utrwalone jest stanowisko doktryny i judykatury, że katalog rozstrzygnięć, do wydania których uprawnione są organy odwoławcze, został wyczerpująco uregulowany w art. 138 k.p.a. i jego wykładnia musi być ścisła, co oznacza zakaz formułowania innej treści niż tamże określonej (p. przykładowo Andrzej Wróbel w Komentarzu do art. 138 k.p.a. – System Informacji Prawnej LEX, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 221/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1829/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 maja 2011 r., sygn.. akt I SA/Rz 157/11, wszystkie publikowane na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest przeto jedynie uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji bez dalszego rozstrzygnięcia przewidzianego w przywołanym przepisie, tj. bądź orzeczenia, co do istoty, bądź umorzenia postępowania pierwszej instancji (§ 1 pkt 2), albo przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (§ 2). Takie wyrzeczenie uznawane jest w orzecznictwie za wydane bez podstawy prawnej, a w konsekwencji tego taka decyzja wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 13 października 1983 r., sygn. akt SA/Kr 706/83 (GAP 1987, nr 5, str. 43), 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 1509/99 (nie publ.). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie je podziela. Prowadzi to do konkluzji o istotnej wadzie zaskarżonej decyzji. Odmienna ocena tej kwestii i uznanie, że decyzja ta jest zgodna z prawem stanowi o mającym wpływ na wynik sprawy uchybieniu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez Sąd orzekający. W rzeczy samej również rację ma kasator twierdząc, że rzeczą tego Sądu było dostrzeżenie poważnej obrazy prawa procesowego polegającej na bezpodstawnym uchyleniu się przez organ drugiej instancji od rozpatrzenia sprawy. Do wyrażenia tego poglądu uprawnia już samo tylko brzmienie osnowy (uchylenie decyzji), bo w przeciwnym wypadku organ sformułowałby poprawną jej treść obejmującą rozstrzygnięcie dotyczące meritum sprawy i dalszego jej toku. Poza tym argumentacja organu mająca przemawiać za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia jest nieprzekonująca. Trafnie dostrzegł kasator, że organ odwoławczy ani nie wskazał, jakie czynności należy wykonać, ani o jakie dowody uzupełnić materiał sprawy w toku ponownego postępowania, ani też nie uzasadnił niemożności wykorzystania dyspozycji ar. 136 k.p.a. i uczynienia tego we własnym zakresie. Wyraził tylko pogląd prawny w kwestii zastosowania w sprawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto wypowiedział się ogólnie co do legitymacji czynnej w tego rodzaju sprawach, nie bacząc na fakt, że jak się wydaje wszyscy spadkobiercy poprzedniego właściciela złożyli wniosek o zwrot nieruchomości, wreszcie przedstawił słuszne zastrzeżenia co do udziału w niej na prawach strony B. K. oraz pełnomocnika reprezentującego użytkownika wieczystego bez pełnomocnictwa. Wywody w tej materii nie przekonują jednakowoż do rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jedną z reguł postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie również w postępowaniu odwoławczym, bowiem nakazuje to zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. Organ ten jest zobligowany, tak jak organ pierwszej instancji, do rozpatrzenia sprawy i jej załatwienia, a nie tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem. Zatem ta forma rozstrzygnięcia jest stosowana wyjątkowo, tylko wówczas gdy braki w materiale dowodowym są tego rodzaju, że wymagają uzupełnienia, którego zakres przekracza ramy postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie ta okoliczność nie miała miejsca. Uprawnia to do sformułowania poglądu, że gdyby nawet Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska o nieważności decyzji, to uwzględniając wszystkie przytoczone okoliczności sprawy winien był uchylić zaskarżoną decyzję. Nie uczyniwszy tego dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy uchybienia procesowego. Dlatego zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji, kierując się powyższymi rozważaniami, dokona właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Co mając na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.