I SA/Wa 487/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.K. i H.K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J.K. i H.K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., nr [...] Wojewoda [...] , po rozpatrzeniu zażalenia J. K. i H. K. na postanowienie Starosty [...] z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] , utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. odmówił, na podstawie art. 61a kpa, wszczęcia postępowania z wniosku J. i H. K. o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność przez Gminę [...], na mocy decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, działek nr [...],[...],[...] położonych w [...] gm. [...] . We wniosku pełnomocnik J. K. i H. K. wskazał, że "Mocodawcy nigdy nie zrzekli się przysługującego im odszkodowania z tytułu przejęcia ww. nieruchomości przez Gminę". Starosta [...] podał, że J. i H. K. złożyli 29 marca 2004 r. wniosek do Wójta Gminy [...] o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości stanowiących ich własność, w którym jednocześnie wyrazili zgodę na nieodpłatne przekazanie na własność Gminy [...] działek nr: [...], [...], [...] stanowiących drogi wewnątrzosiedlowe. Treść wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji z [...] kwietnia 2004 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wskazuje, że działki [...], [...] i [...] stanowią wydzielone drogi wewnątrzosiedlowe, które przechodzą z mocy prawa na własność Gminy [...] bez odszkodowania, za zgodą wnioskodawcy. H. i J.K. złożyli 2 kwietnia 2004 r. oświadczenie, w którym potwierdzili, że treść decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2004 r. jest zgodna z ich żądaniem i nie będą od niej wnosić odwołania. Zdaniem Starosty nastąpiło zrzeczenie się odszkodowania przez byłych właścicieli nieruchomości i wobec tego odmówił im wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa. Od powyższego postanowienia H. i J. K. złożyli zażalenie. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Natomiast w myśl art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne jego rozpatrzenie. W art. 61a kpa ustawodawca zawarł dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. podmiotową i przedmiotową. Pierwsza z tych przesłanek występuje, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 kpa do złożenia wniosku. Natomiast, gdy chodzi o przesłankę przedmiotową ustawodawca wskazał na "uzasadnione przyczyny", pozostawiając wyjaśnienie tego pojęcia doktrynie i orzecznictwu. Mogą być, np. takie sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnięcie albo gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji. Chodzi o oczywiste sytuacje stanowiące przeszkody do wszczęcia postępowania, gdy wynika ona z treści samego wniosku, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu bądź z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ. Wojewoda wskazał, że wnioskodawcy żądając wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oparli swoje roszczenie na treści art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn, który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 ugn. Ten ostatni przepis przewidywał, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest więc obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym - konsensualnym. Obie formy ustalenia odszkodowania wykluczają się wzajemnie. Wojewoda podkreślił, że do wniosku o ustalenie odszkodowania skarżący załączyli stanowisko Wójta Gminy [...] z 20 maja 2021 r., znak RG.6833.1.2021 r. o nieodpłatnym przekazaniu przez nich wydzielonych pod drogę działek. Wobec powyższego przed wszczęciem postępowania koniecznym było ustalenie czy powyższa okoliczność miała miejsce i czy nie stanowi ona przeszkody do prowadzania postępowania w rozumieniu art. 61a kpa. Ta przeszkoda, w ocenie organu II instancji, mogła i powinna być wyjaśniona przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi bowiem dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co z kolei stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego, jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia. Organ podniósł, że we wniosku z 29 marca 2004 r. J. i H. K. wyrazili zgodę na nieodpłatne przekazanie na własność Gminy [...] działek nr [...],[...] i [...]. W oświadczeniu z 2 kwietnia 2004 r. podali, że decyzja Wójta Gminy [...] ,,(...) jest zgodna z naszym żądaniem i nie będziemy się od niej odwoływać". Organ podkreślił, że zrzeczenie się odszkodowania stanowi skuteczną formę ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym (wyrok SN z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17). Zrzeczenie się odszkodowania nastąpiło w trybie cywilnoprawnym, a informacja ta została zawarta w decyzji podziałowej. Uzasadnia to odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargę na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2021 r. złożyli H. i J.K. . Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji naruszającego art. 61a kpa, pomimo, iż brak było formalnych przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, bowiem ustalenia na których oparł się organ wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; 2) art. 98 ust. 3 w zw. z art. 128 ugn, poprzez podzielenie stanowiska organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania, pomimo istnienia podstaw do przyznania odszkodowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęli w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 kpa, którego treść organ przytoczył. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest dla wstępnego etapu oceny wniosku. Jej zastosowanie powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ustawodawca w tym przepisie wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Jak trafnie wskazał organ druga z przesłanek nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie wskazuje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. W przepisie tym chodzi o przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, wśród których wymienia się, m.in. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdy nastąpiło przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 61 (a); B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2019, s. 421). Celem wprowadzenia tego przepisu do kpa była potrzeba wyraźnego odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (wyrok NSA z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13). W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (wyroki NSA z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2962/15, z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1047/16). Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 kpa wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (wyrok NSA z 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 366/17). W rozpoznawanej sprawie okolicznością, na którą powołał się organ, odmawiając wszczęcia postępowania, był wniosek skarżących z 29 marca 2004 r. o wyrażeniu zgody na nieodpłatne przekazanie na własność Gminy [...] przedmiotowych działek oraz oświadczenie z 2 kwietnia 2004 r., że decyzja z [...] kwietnia 2004 r. jest zgodna z żądaniem skarżących i nie będą się od niej odwoływać. Nie można zgodzić się z organami, że powyższe okoliczności mogły stanowić oczywistą i "na pierwszy rzut oka" dostrzegalną przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie odszkodowania. Ocena tych dokumentów powinna nastąpić w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że jak wskazał organ, skarżący składając wniosek o odszkodowanie podali, że nigdy nie zrzekali się odszkodowania. Podnieść należy, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. W wyniku odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może więc formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W niniejszej sprawie organy dokonały oceny wyżej powołanych dokumentów w kontekście przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 98 ust. 3 ugn. Zauważyć trzeba, że argumenty organów co do zrzeczenia się roszczenia odszkodowawczego, skonsumowania roszczenia odszkodowawczego w drodze cywilnoprawnej, były wyprowadzone w drodze analizy treści oświadczeń, a zatem związane były z oceną dotyczącą meritum zgłoszonego przez strony żądania. Zakres tej oceny wykraczał poza ramy czynności podejmowanych przez organ celem wstępnego badania wniosku odszkodowawczego. Analiza prawa materialnego odnoszącego się do administracyjnego trybu ustalania odszkodowania, może zostać przeprowadzona po wszczęciu postępowania administracyjnego. Skoro organ podjął działania mające na celu ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, to niedopuszczalne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Należy też zauważyć, że w przypadku stwierdzenia w wyniku podjętych przez organ działań, że żądanie wydania rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe, organ umarza postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 kpa. Z powyższych przyczyn uznać należy, że w niniejszej sprawie przepis art. 61a § 1 kpa nie miał zastosowania. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa (pkt 2 sentencji). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ppsa.