I SA/Wa 490/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...] przekazał na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości Skarbu Państwa o łącznej powierzchni [...] ha - w tym m.in. działkę nr [...] o pow. [...] ha. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. H. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji - w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], uzasadniając to faktem, że w dacie wydania tego orzeczenia przysługiwała jej służebność osobista w stosunku do tego gruntu, co uniemożliwiało jego przekazanie na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z powyższego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1993 r. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 61a § 1 kpa i wskazał, iż H. P. nie posiada interesu prawnego w sprawie. W szczególności nie wykazała, że to jej, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało prawo własności działki nr [...].Objęta postępowaniem nieruchomość w dniu wydania decyzji Wojewody [...] była obciążona prawem dożywotniego użytkowania na rzecz O. i W. C.. Prawo to wygasło jednak wraz z ich śmiercią i jako prawo niezbywalne nie podlegało dziedziczeniu. Zatem w dniu wydania decyzji z [...] lipca 1993 r. wnioskodawczyni nie przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania tej działki. H. P. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Kwestionując wydane rozstrzygnięcie stwierdziła, iż jako następca prawny O. i W. C. - którym przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania działki nr [...] - posiada legitymację do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast zgodnie z art. 28 kpa stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ stwierdził, że H. P. nie wykazała, iż ma interes prawny w sprawie, gdyż to nie jej, a Skarbowi Państwa, przysługiwało prawo własności działki nr [...]. W dniu wydania kwestionowanej nadzorczo decyzji nieruchomość była obciążona prawem dożywotniego użytkowania, lecz wygasło ono wraz ze śmiercią O. i W. C.. Zgodnie z art. 912 k.c. uprawnienie to - jako ściśle osobiste - jest niezbywalne i wygasa wraz ze śmiercią dożywotnika. Nie podlega więc dziedziczeniu. Dodał, że nawet obciążenie tej nieruchomości służebnością nie może mieć wpływu na prawidłowość wydania kwestionowanego orzeczenia Wojewody, bowiem to ostatnie rozstrzygnięcie nie ma wpływu na ustawione na nieruchomości obciążenia. Na powyższe postanowienie H. P. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej ocenie postanowienie to naruszyło prawo administracyjne, prawo własności i Kodeks cywilny, a także jest niezgodne z decyzją o przekazaniu Skarbowi Państwa gospodarstwa rolnego z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...]. Minister pominął ustawę z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (rozdział 4). Skarb Państwa nie posiadał służebności do przedmiotowej działki, z uwagi na złożenie przez spadkodawców w dniu [...] września 1975 r. oświadczenia, że pozostawiają działkę siedliskową nr [...]. Zgodnie z art. 33 pkt 3 powołanej ustawy Urząd Miasta i Gminy ujawnił w księdze Wieczystej numer działki siedliskowej, a po kilku latach, zgodnie z ustawą z 29 maja 1974 r. powstaje służebność, na podstawie umowy między zainteresowanymi osobami. Działka była w księdze wieczystej do 1993 r., a Wojewoda dokonał jej zawłaszczenia i podzielił działkę na dwie nr [...] i [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się do ustawy z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, tj. art. 6. Skarżąca wskazała ponadto, że Sąd Rejonowy w [...] dokonując działu spadku postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt [...], przyznał skarżącej budynki spadkodawców. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2018 r. skarżąca wskazała, że jest następczynią prawną po dawnych właścicielach nieruchomości - zatem przysługuje jej prawo własności budynków i działki siedliskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna a zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2018 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej przekazania na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działki nr [...], o pow. [...] ha, położonej we wsi [...]. Przedmiotowe postanowienia wydane zostały na podstawie art. 61a kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Celem tej regulacji jest odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził we wskazanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej - w rozumieniu art. 28 kpa - do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które w sposób oczywisty stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. W orzecznictwie podkreśla się, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne - których ustalenie i wskazanie (podanie) nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Podkreślić przy tym należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, CBOSA; szerzej M. Linska-Wawrzon Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego - zagadnienia wybrane (w:) Samorządowe kolegia odwoławcze w systemie administracji publicznej, Warszawa 2016, s. 185-206; zob. również R. Stankiewicz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2014 oraz P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2017; tezy do art. 61a). W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że H. P. nie była stroną w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. i nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia. Pojęcie "strony postępowania administracyjnego" i "interesu prawnego" stanowiło wielokrotnie przedmiot rozważań sądów administracyjnych. Wskazywały one, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Za stronę postępowania nieważnościowego może być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej, innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 889/12). Mieć interes prawny w sprawie znaczy zatem to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać ochrony. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki (vide wyroki NSA z 13 marca 2001, sygn. akt I SA 2312/99, LEX nr 78956, z 1 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 72/00 i z 12 lutego 2002, sygn. akt V SA 1123/01). Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy H. P. miała tak rozumiany interes prawny w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu nadzorczym w dniu wydania zaskarżonego do Sądu postanowienia. W postępowaniu skarżąca powoływała się na fakt dziedziczenia po dawnych właścicielach nieruchomości. Rozstrzygając zatem to, czy wskazane przez stronę okoliczności mogły stanowić podstawę do uznania jej legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego - w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż rację miał organ administracji, że sam fakt bycia spadkobiercą po zmarłych właścicielach przekazanego gospodarstwa nie stanowi wystarczającej przesłanki do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, orzekającej o przekazaniu mienia Skarbu Państwa na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Stronami tego ostatniego postępowania mogą być bowiem tylko podmiot, któremu przekazano nieruchomości oraz osoby trzecie, które posiadają tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, np. są jej właścicielami. W niniejszej sprawie organ prawidłowo stwierdził, że działka nr [...], o pow. [...] ha, to grunt, który został przejęty na własność Państwa decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1975 r., nr [...]. Rozstrzygnięcie to wskazuje jasno, że przejęto nim - należące do O. i W. C. - gospodarstwo rolne bez budynków. To z kolei powoduje, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu - które dotyczy przekazania części gruntu należącego do tego gospodarstwa na rzecz Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - ponieważ nie ma i nie miała do tego gruntu żadnego tytułu, nawet będąc spadkobiercą zmarłych właścicieli. Podkreślić bowiem należy, iż prawo do nieruchomości gruntowej nie wchodziło w skład spadku po zmarłych właścicielach, gdyż zostało im odjęte wskazaną decyzją z 1975 r. Potwierdzeniem powyższych konstatacji jest wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt [...] ustalający skład spadku po O. C. i W. C. - w którym jednoznacznie wskazano, że do masy spadkowej po tych osobach wchodzą: - budynki, stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności (a więc nawet nie grunt pod nimi), - roszczenie o nieodpłatne przeniesienie własności działki gruntu nr [...]. Jednakże działka ewidencyjna nr [...] nie jest gruntem tożsamym z działką ewidencyjną nr [...] - a skarżąca właśnie w zakresie tej ostatniej działki domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 1993 r. Skoro zatem skarżąca nie ma żadnego tytułu prawnorzeczowego do wskazanego gruntu, oznaczonego jako działka nr [...] - to nie ma też interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia, w rezultacie którego nastąpiło przekazanie tej działki na rzecz innego podmiotu i nie może oprzeć swojego żądania na jakimkolwiek przepisie prawa materialnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł więc uznać przedłożonych przez H. P. dokumentów, za legitymizujące ją do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 1993 r. w tej części, gdyż nie posiada ona żadnych uprawnień, co do wskazanego gruntu stanowiącego działkę nr [...]. Podjęcie w takim stanie sprawy rozstrzygnięcia, utrzymującego w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, odpowiada prawu - a podniesione w skardze zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7, a rozwiniętą w art. 77 § 1 kpa, tj. w oparciu o zasadę prawdy obiektywnej. Znajdował on bowiem oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Przyczyny prawne i faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, zostały wyjaśnione przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób klarowny i kompletny, spełniając tym samym standardy wynikające z ustanowionej w art. 11 kpa zasady przekonywania. Sąd nie stwierdził również, aby w toku postępowania organ uchybił innym normom postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.