I SA/Wa 506/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego R. C., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 91 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Minister Administracji i Cyfryzacji, rozpoznając wniosek A.M. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej powyższym postanowieniem, wystąpił A.M. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2011 r. w sposób prawidłowy wyjaśnione zostało, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło jego własność, a zatem nie powinno było ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru (o stwierdzenie nieważności decyzji). O tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest bowiem stanem, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister podniósł, iż organ administracji publicznej, zanim przystąpi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zobligowany jest do zbadania, czy spełnione zostały wymogi formalne umożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego. Podstawowym takim wymogiem prowadzonego, w oparciu o treść art. 156 § 1 kpa, postępowania jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego. Dalej Minister wskazał, iż podstawowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej pochodzi od strony postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa. Inny, niż Skarb Państwa i właściwa gmina, podmiot może brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykaże, że przysługuje mu prawo własności lub tytuł prawnorzeczowy do tego mienia. Organ podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. kopii rejestru ewidencji gruntów założonego w 1967 r. (jed. rej. nr [...] i [...]), kopii wykazu z uwłaszczenia gospodarstw rolnych; kopii rejestru ewidencji gruntów założonego w 1974 r. (jed. rej. nr [...] i [...]), kopii rejestru ewidencji z 1979 r. (jed. rej. nr [...] i [...]), oraz z kopii mapy z założenia ewidencji gruntów (operat [...]), dotyczących między innymi zmiany numerów działek, nie wynika, aby działka nr [...] odpowiadała w jakiejś części działce nr [...]. Natomiast nie pozostawia wątpliwości fakt, iż działka [...] była i jest własnością prywatną. Postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] października 1968 r. sygn. akt [...] o dział spadku wspomniana działka o pow. [...] ha została przyznana C.M. po zmarłym F.M., a następnie na podstawie umowy przeniesienia własności i posiadania gospodarstwa rolnego nr [...] z dnia [...] listopada 1982 r. stała się własnością A.M. - co potwierdza pismo Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...], czy też treść księgi wieczystej nr [...]. Zatem organ wskazał, iż podnoszona przez A.M. sprawa ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzona przed sądem powszechnym. Istnieje również możliwość zainicjowania przez wnioskodawcę postępowania rozgraniczeniowego. Prawo do wystąpienia w tym zakresie nie upoważnia jednak A.M. do skutecznego żądania wszczęcia postępowania wobec ww. decyzji Wojewody [...]. Jednocześnie Minister wskazał, iż istotne znaczenie dla sprawy mają informacje zawarte w dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną jak również decyzja Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1993r., nr [...], które dały podstawę do zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ww. decyzja Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1993 r. stwierdza, iż nieruchomości położone we wsi P., gm. S. oznaczone nr nr [...] i [...] o powierzchni łącznej [...] ha stanowią mienie gminne. W uzasadnieniu powołano się na protokół z zebrania wiejskiego z dnia 16 kwietnia 1993 r. oraz dokumenty ewidencji gruntów wsi P., z których wynika, iż opisane w sentencji niniejszej decyzji nieruchomości od roku 1936 r. były i są wykorzystywane przez mieszkańców wsi na cele indywidualne i społeczne. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.) i jest decyzją deklaratoryjną czyli nie tworzy, nie zmienia ani nie znosi istniejących stosunków prawnych, a poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. na dzień 5 lipca 1963 r. Minister wskazał także, iż nie jest on właściwy organem do przeprowadzenia kontroli legalności ww. decyzji Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1993 r. Skargę na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył A.M., podnosząc nadal, iż nie otrzymał "odpowiedzi na kluczowe pytania na jakich zasadach przejęta została w 1964 r. obecna działka nr [...], opisana w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji". Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego – radca prawny R.C. podniósł, iż organ, bez stosownego wyjaśnienia, uznał arbitralnie wniosek A.M. jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, w sytuacji gdy z treści tego wniosku wynika, iż skarżący domaga się uruchomienia postępowania nadzorczego co do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 1993 r., Nr [...], mocą której stwierdzono, iż działki oznaczone nr [...] i [...] stanowią mienie gminne. W konsekwencji pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę A.M. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270) – dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie go poprzedzające nie naruszają prawa. Istotą rozpoznawanej sprawy jest ustalenie, czy A.M. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 kpa, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało go do skutecznego złożenia wniosku z dnia 25 maja 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...] jako działka nr [...]. Przed rozstrzygnięciem tej kwestii należy jednak wyjaśnić jaki charakter miał wniosek z dnia 25 maja 2011 r. złożony przez A.M. (czy był to wniosek o stwierdzenie ww. decyzji Wojewody [...]), oraz czy Minister samodzielnie zadecydował o treści wniosku. I tak, ww. wnioskiem skarżący zwrócił się do organu o "uchylenie decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. Nr [...] dotyczącej działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej we wsi P., gm. S., woj [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż decyzja komunalizacyjna została wydana bez powiadomienia go jako strony zainteresowanej, gdyż działka nr [...] została wydzielona z obszaru jego gospodarstwa rolnego w 1964 r. z przeznaczeniem w użytkowanie Wspólnocie [...]. Według niego zebranie wiejskie, które przekazało w 1993 r. działkę na rzecz Gminy, nie miało mocy wiążącej, gdyż nie było kworum mieszkańców. Dalej wskazał, iż działkę nr [...] opasuje w całości jego działka nr [...] Kw nr [...]. Następnie podniósł, iż o tym, że Wojewoda [...] skomunalizował działkę nr [...] dowiedział się przypadkowo w 2010 r., a przecież jemu jako stronie postępowania, przysługiwał 14-dniowy termin odwoławczy. Według A.M. działka nr [...] została skomunalizowana z naruszeniem prawa. Wobec takiej treści wniosku właściwy w sprawie organ, pismem z dnia 29 czerwca 2011 r., wezwał A.M. do sprecyzowania wniosku, tj. określenia czy jego żądanie o "uchylenie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] w części dot. działki nr [...] ma być przeprowadzone w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 kpa), stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa), lub uchylenia (zmiany) decyzji (art. 154§ kpa oraz art. 155 kpa.) - wskazując jakie przesłanki muszą być spełnione w stosunku do każdego ze wskazanych trybów postępowania nadzwyczajnego. W odpowiedzi na nie A.M. wskazał, że nie może wskazać żadnego z trybów, gdyż jest prostym człowiekiem, zaś według niego Gmina nabyła prawo do tej działki "na skutek różnych zawirowań politycznych". Następnie, pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. organ poinformował skarżącego, iż jego wniosek o "uchylenie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...] w części dot. działki nr [...]" traktuje się jako wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jeśli zaś wnioskodawca nie zgadzałby się z taką kwalifikacją prawną wniosku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, winien wskazać podstawę prawną prowadzonego postępowania. Skarżący A.M. nie składał w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Ponadto w trakcie postępowania wyjaśniającego (wstępnego) nie przedstawił żadnego dowodu, z którego wynikałoby, iż przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do części skomunalizowanej nieruchomości. Jak słusznie stwierdził organ, dokumenty przesłane przez Starostę [...], a dotyczące zmian nr działek nie wskazują aby kiedykolwiek działka nr [...] odpowiadała w części działce nr [...], której właścicielem jest A.M. W konsekwencji, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, zasadnicze znaczenie ma zbadanie czy skarżący posiada przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 i art. 156 § 1 kpa. Żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczyło bowiem decyzji komunalizacyjnej, wydanej w oparciu o art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z pózn. zn.), który stanowił podstawę do nabycia z mocy prawa przez właściwe gminy mienia gminnego, w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 10 maja 1990 r. O komunalizacji decydował stan prawny mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. i które było we władaniu określonych w przepisie jednostek. Treść tych przepisów determinowała zakres podmiotowy postępowania komunalizacyjnego, którego stronami był Skarb Państwa i wyposażone tą drogą właściwe gminy. Postępowanie komunalizacyjne nie służyło więc do rozstrzygania sporów między stronami. Inicjowanie konkretnych postępowań przed organami administracji sytuuje jedynie skarżącego jako stronę w ujęciu procesowym, gdyż rozstrzygając wniosek strony, nawet negatywnie, organ czyni to w drodze decyzji administracyjnej, kierowanej do osoby, która żąda czynności organu, gdy przepis prawa przewiduje w takich sprawach wydanie decyzji. Sytuacja taka nie daje jednak skarżącemu uprawnień materialno-technicznych, a tylko posiadanie takich dawałoby możliwość skutecznego domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 kpa wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Postępowanie nadzorcze uregulowane w art. 156-159 kpa ma szczególny charakter, bowiem złożenie organowi żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznego wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zainicjowanym wniesieniem stosownego żądania, należy – w świetle postanowień zawartych w art. 157 § 3 i art. 158 kpa – wyróżnić dwa stadia, a mianowicie postępowanie wstępne i postępowanie rozpoznawcze. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. W pierwszym etapie organ po otrzymaniu żądania, o którym mowa w art. 157 § 2 kpa uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego zmierza do ustalenia istnienia podmiotowych, jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. Zatem w pierwszym etapie postępowania organ bada, czy podmiot występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji posiada legitymację procesową strony, której niewystąpienie wyklucza dopuszczalność merytorycznego rozpoznania żądania. W przypadku braku interesu prawnego podmiotu występującego z takim wnioskiem, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie przechodząc do drugiego etapu. Na tym etapie postępowania wstępnego organ nie dokonuje oceny, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, powodujących jej nieważność, gdyż to może być dopiero przedmiotem postępowania rozpoznawczego. Podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, strona postępowania. Stroną postępowania jest zaś w świetle art. 28 kpa osoba lub jednostka, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przywołany art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przymiot strony postępowania daje tylko własny, bezpośredni i realny interes prawny, oparty o przepisy prawa materialnego. Aby więc uznać określony podmiot za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że istnieje realny i bezpośredni związek między chronionym przez prawo materialne interesem prawnym tego podmiotu a aktem czy czynnością organu administracji publicznej, które zostaną czy zostały wydane w tym postępowaniu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza w istocie rzeczy istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek bezpośredni oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu - por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99 (ONSA 2000, nr 1, poz. 6) oraz wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., I OSK 304/10 (nie publ.). Z powyższego wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydano decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Wobec tego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W powyższym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, Lex nr 190891 i w wyroku z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, Lex nr 274855. Zatem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest sprawdzenie legitymacji procesowej osób zgłaszających swój udział w sprawie, bowiem dopuszczenie do takiego postępowania osób niebędących stronami narusza podstawowe zasady tego postępowania. Stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa i właściwa gmina, aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Rację należy przyznać organowi orzekającemu, że skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynikałby jego tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Należy podzielić także stanowisko organu, że wyjaśnienie wątpliwości podniesionych przez skarżącą nie może nastąpić w postępowaniu dotyczącym oceny decyzji komunalizacyjnej, w którym organy państwowe stan władania nieruchomością ustalają na podstawie zapisów w księdze wieczystej i urzędowych dokumentów geodezyjnych obrazujących wykaz zmian. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). ----------------------- 8