I SA/Wa 510/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie prawa pierwokupu oddala skargę. J. S. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w T. z [...] stycznia 2016 r., nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie przez Gminę T. prawa pierwokupu niezabudowanej nieruchomości położonej w obrębie [...], stanowiącej działkę numer ewidencyjny [...], o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w G., V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], za cenę [...] zł (§ 1 uchwały). Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżący wskazał, że jest osobą, która aktem notarialnym [...] zakupiła nieruchomość będącą przedmiotem uchwały. Prawo własności skarżącego zostało naruszone podjęciem uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.). Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 109 ust. 1 pkt 1 i art. 109 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Skarżący podniósł, że wspomniany akt notarialny był poprzedzony przetargiem, który odbył się w kancelarii sporządzającej następnie akt. Zarówno w ogłoszeniu o przetargu jak i w trakcie przetargu nie było żadnej informacji o ewentualnym prawie pierwokupu przysługującym Gminie T.. Informacja ta została skarżącemu (jako osobie, która wygrała przetarg) przekazana przez notariusza telefonicznie na dwa dni przed planowanym podpisaniem umowy sprzedaży. Notariusz twierdzi, że sporządzając akt notarialny nie posiadał wiedzy o stanie rzeczywistego zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Po podpisaniu warunkowej umowy sprzedaży pojawiły się wątpliwości związane z zasadnością zapisu o prawie pierwokupu. Na podstawie wywiadu terenowego zostało potwierdzone (w formie oświadczenia geodety z 16 stycznia 2016 r.), że na nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem [...] z obrębu [...] znajduje się budowla w postaci linii elektroenergetycznej. Za nieruchomość zabudowaną, zgodnie z art. 109 u.g.n., uważa się grunt, na którym znajduje się budynek w stanie surowym zamkniętym bądź budowla w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (linia elektroenergetyczna jest budowlą w rozumieniu tego prawa). Wobec powyższego nieruchomość stanowiąca działkę gruntu oznaczoną numerem [...] z obrębu [...]jest nieruchomością zabudowaną, która nie podlega prawu pierwokupu. Stosownie do art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. gminie przysługuje prawo pierwokupu wyłącznie w przypadku nieruchomości niezabudowanych. Rada Miasta mając informację o powyższych okolicznościach, mimo to podjęła kwestionowaną uchwałę. Ponadto skarżący twierdzi, że północna część przedmiotowej nieruchomości przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w T. z [...] grudnia 2003 r. zmieniona uchwałą z [...] marca 2004 r. oraz uchwałą z [...] czerwca 2007 r.). Zgodnie z art. 109 ust. 2 u.g.n., prawa pierwokupu nie stosuje się do nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne. Przepis art. 602 § 1 k.c. wskazuje, że prawo pierwokupu jest niezbywalne i niepodzielne. Niepodzielność prawa pierwokupu oznacza, że nie można wykonać go w odniesieniu do: części rzeczy, jeżeli umowa dotyczy tej rzeczy w całości; mniejszej części rzeczy niż będąca przedmiotem zbycia częściowego; całej rzeczy, jeżeli prawo pierwokupu przysługuje co do jej części. W przypadku nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], zgodnie z art. 109 ust. 2 u.g.n., nie można zastosować prawa pierwokupu do części przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na cela rolne, a w związku z niepodzielnością prawa pierwokupu nie można go stosować do całej nieruchomości. Nazwanie w uchwale Rady Miejskiej w T. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] – nieruchomością niezabudowaną, pomimo posiadania potwierdzonych informacji, że nieruchomość jest zabudowana naruszyło art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n., natomiast nie uwzględnienie, że część tej nieruchomości jest przeznaczona na cele rolne, naruszyło art. 109 ust. 2 u.g.n. Uchwała z powyższymi naruszeniami umożliwiła Gminie skorzystanie z prawa pierwokupu, które faktycznie Gminie nie przysługiwało. W związku z powyższym zarzut naruszenia przysługujących Radzie Miejskiej w T. uprawnień jest oczywisty i uzasadnia stwierdzenie nieważności podjętej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w T., reprezentowana przez Burmistrza T., wniosła o jej oddalenie. Podniesiono między innymi, że Sąd Najwyższy w wyroku z [...] września 2010 r., [...], wskazał, iż przy wykładni art. 109 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przydatne są unormowania zawarte w art. 3 pkt 1-5 Prawa budowlanego, jednakże przepisy te należy stosować jedynie posiłkowo. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera bowiem odesłania do ich odpowiedniego stosowania. Kwalifikacji danej nieruchomości jako zabudowanej, bądź niezabudowanej, nie może zatem determinować wyłącznie ustawowa funkcja obiektu budowlanego, przewidziana w Prawie budowlanym dla celów określonych w tej regulacji. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w [...] nie jest nieruchomością zabudowaną. Nie do Gminy należy ocena "oświadczenia", na które powołuje się skarżący, w szczególności podstaw prawnych do jego złożenia przez geodetę. Natomiast fakt, że na pewnym odcinku nieruchomości (której powierzchnia przekracza [...] hektarów), znajduje się napowietrzna linia elektroenergetyczna niskiego napięcia, nie czyni nieruchomości zabudowaną. Takie linie znajdują się na wielu polach uprawnych, co nie czyni gruntów ornych (rolnych) nieruchomościami zabudowanymi. Niezasadny jest też zarzut przeznaczenia części nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne. Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, wydanym w dniu 15 grudnia 2015 r. i nadal aktualnym, znajduje się ona w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) i w części zarezerwowanym pod trasę ekspresową S-7. Nie można mylić przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z klasyfikacją jej gruntów zawartą w ewidencji gruntów i budynków, co zdaje się czynić skarżący. Ponadto zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w T. podjęta została na sesji zwołanej w sposób prawidłowy, w wyniku głosowania jawnego przeprowadzonego zgodnie z przepisami u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga J. S. wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) – u.s.g. – zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Badając skargę wniesioną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny ustala w pierwszej kolejności spełnienie jej wymogów formalnych, a więc czy zaskarżona została uchwała z zakresu administracji publicznej, czy skarga poprzedzona została bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z orzecznictwa wynika, że działalność gmin, również w odniesieniu do mienia komunalnego, nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można przyjąć, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołają w przyszłości (por. uchwała NSA z 1 czerwca 1998 r., OPS 3/98, ONSA 1998/4/109; wyrok NSA z 17 maja 1999 r., OSA 1/99, ONSA 1999/4/109; wyrok NSA z 6 listopada 2000 r., OSA 2/00, ONSA 2001/2/48; uchwała NSA z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001/2/52; uchwała NSA z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008/6/90 oraz z uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994/2/46). Poglądu, że uchwała w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie przez gminę prawa pierwokupu jest uchwałą z zakresu administracji publicznej nie zanegował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012 r., I OSK 800/12. Sąd w niniejszej sprawie uznaje zatem, że zaskarżona uchwała jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała poprzedzona została też wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego, co skarżący uczynił w pismach z 26 i 28 stycznia 2016 r. Skarga została wniesiona w dniu 10 marca 2016 r. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa okazało się bezskuteczne, a więc należy uznać, że skarga została wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. Skarżący był stroną warunkowej umowy sprzedaży z [...] grudnia 2015 r., Rep. nr [...], na podstawie której syndyk masy upadłości "[...]" S.A. w upadłości z siedzibą w W. sprzedał skarżącemu nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w G., V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...], za cenę [...] zł, pod warunkiem, że Gmina T. nie skorzysta z przysługującego jej na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. prawa pierwokupu (§ 5 ust. 1 i 2 umowy). Stosownie do art. 110 ust. 1 u.g.n. "Sprzedaż nieruchomości, o których mowa w art. 109, oraz prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości może nastąpić, jeżeli wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie wykona prawa pierwokupu." Niewątpliwie wyrażenie przez Radę Miejską w T. w uchwale z [...] stycznia 2016 r., nr [...], zgody na wykonanie przez Gminę T. prawa pierwokupu przedmiotowej nieruchomości, umożliwiło złożenie przez Burmistrza Miasta T. oświadczenia, o jakim mowa w art. 110 ust. 1 u.g.n., a tym samym uniemożliwiło zawarcie przez skarżącego umowy rozporządzającej, a w konsekwencji nabycie przez niego prawa własności spornej nieruchomości. Interes prawny skarżącego został więc naruszony, a zatem z punktu widzenia art. 101 ust. 1 u.s.g. skarga była dopuszczalna (skarżący miał legitymację do jej zaskarżenia). Nie wystarcza to jednak do stwierdzenia nieważności uchwały. Kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest to, czy owo naruszenie interesu prawnego skarżącego odbyło się z istotnym naruszeniem prawa. "Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia" (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, LEX nr 2036630). Zauważyć ponadto należy, że zaskarżona uchwała dawała podstawę do zawarcia czynności cywilnoprawnej. Zgodnie bowiem z art. 110 ust. 4 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje prawo pierwokupu przez złożenie oświadczenia w formie aktu notarialnego u notariusza, a z chwilą złożenia oświadczenia nieruchomość staje się własnością gminy. Zważywszy zatem, że skuteczność zawarcia takiej czynności cywilnoprawnej może być przedmiotem kontroli wyłącznie przez sąd powszechny, w tym przede wszystkim z punktu widzenia wskazanych w skardze przesłanek z art. 109 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n., to te same przepisy nie mogą być jednocześnie podstawą orzekania o ważności uchwały. W takiej bowiem sytuacji ocena spełnienia przesłanek do zawarcia umowy w wyniku wykonania prawa pierwokupu mogłaby być różna (inna przez sąd administracyjny, inna przez sąd cywilny). Dlatego też, w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, spełnienie przesłanek do wykonania prawa pierwokupu przez gminę, na gruncie art. 109 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n., może być dokonane wyłącznie przez sąd powszechny, jako właściwy do oceny czynności cywilnoprawnej, której dokonanie umożliwiła zaskarżona uchwała. Sąd administracyjny nie ma nawet procesowych instrumentów do weryfikacji twierdzeń skarżącego dotyczących tego, czy nieruchomość jest zabudowana i czy część z niej jest przeznaczona w planie na cele rolne. Wymagało by to co najmniej opinii biegłego, a z takiego dowodu sąd administracyjny skorzystać nie może (zob. art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dlatego też w ocenie sądu przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie mogą być wyłącznie przepisy wyznaczające kompetencję Rady Miasta do podjęcia tego typu uchwały i tryb jej podjęcia. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) u.s.g. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Skoro do czasu określenia zasad nabywania nieruchomości przez gminę (a w wyniku wykonania prawa pierwokupu następuje nabycie nieruchomości przez gminę) wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, to należy przyjąć, że Rada Miasta w T. była umocowana do podjęcia zaskarżonej uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie prawa pierwokupu. Ważność czynności cywilnoprawnej podjętej w wykonaniu uchwały nie podlega zaś kontroli sądu administracyjnego. Brak jest też jakichkolwiek przesłanek do zakwestionowania trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. W aktach znajdują się dokumenty potwierdzające zwołanie sesji Rady Miejskiej, na której podjęto uchwałę. Porządek obrad w pkt 8 przewidywał podjęcie takiej uchwały. W sesji Rady Miasta uczestniczyło 14 z 15 radnych. Ponadto skarżący nie podnosił żadnych zarzutów w tym zakresie, a w głównej mierze to na nim spoczywał ciężar przeprowadzenia dowodów na ewentualne wady proceduralne przy podejmowaniu kwestionowanego aktu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.