I SA/Wa 542/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...], działając na podstawie na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliła w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r., nr : [...] i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości, oceniając że w ww. dacie nieruchomość ta pozostawała we władaniu jak też zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] (dalej: "[...]") i stanowiła część infrastruktury kolejowej niezbędnej do zapewnienia prawidłowej eksploatacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym, tj. linii nr [...]. Z ustaleń organu wynikało, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy kupna z dnia [...] września 1931 r. (akt not. Rep. nr [...]) zawartej ze Spółką Akcyjną "[...]" w wykonaniu ustawy z dnia 18 marca 1931 r. – o skupie na rzecz Skarbu Państwa kolei fabryczno-łódzkiej (Dz.U. Nr 39, poz. 313) i od tego czasu pozostaje w we władaniu [...]. W świetle powyższego [...], odwołując się w sposób obszerny do poglądów wyrażonych w wyrokach NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1956/10, z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK1401/09 oraz wyrokach WSA w Warszawie z 19 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 566/07, z 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1901/07, z 13 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 196/08, prezentujących odmienne od dominujących w orzecznictwie zapatrywań na kwestię udowodnienia przynależnego [...] do nieruchomości tytułu prawnego w formie zarządu, wywodził, iż mógł on powstać także z mocy przepisów prawa regulujących powstanie tej jednostki państwowej oraz jej funkcjonowanie, co wyklucza możliwość komunalizowania nieruchomości na której ten zarząd został wykreowany. Organ powoła w tym zakresie m.in. przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 97, poz. 568), jak też przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r.- o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138). Zdaniem Wojewody, nawet gdyby przyjąć stanowisko odmienne, iż [...] nie dysponowały tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości w postaci zarządu, to w niniejszej sprawie miałby zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. Odwołanie o tej decyzji wniosła Gmina [...] podnosząc, że Wojewoda nie uwzględnił licznych wytycznych i wykładni Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego w podobnych sprawach. W efekcie rozpoznania tego odwołanie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] lutego 2016 r. uchyliła w całości decyzje organu pierwszej instancji i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa opisanej wyżej nieruchomości położonej przy ul. [...]. Odwołując się do brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podnosiła, że wynika z niego jednoznacznie, iż przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym decydujące znaczenie dla następującej z mocy prawa komunalizacji ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego (państwowego) istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Wobec tego obowiązkiem organów orzekających w tym przedmiocie jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ww. przepis uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Po ustaleniu, że mienie spełniało pozytywne przesłanki do jego komunalizacji organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki negatywne wyszczególnione w art. 11-12 ustawy. W dalszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że stanowisko zawarte w powołanych przez Wojewodę [...] orzeczeniach, wskazujące na możliwość wywodzenia przez [...] tytułu prawnego do mienia służącego faktycznie temu przedsiębiorstwu z aktów regulujących status prawny [...] ma charakter odosobniony, a w licznych orzeczeniach NSA prezentowany jest odmienny i utrwalony pogląd, że akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mające charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego Tytułem przykładu organ odwoławczy przywołał wyroki NSA z: 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1947/06; 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1456/06, 15 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1457/06 oraz 20 lutego 2008 r. I OSK 187/07. Tym samym w oparciu o przepisy wspomnianych aktów nie można było wywieźć prawa zarządu, czy też prawa użytkowania [...]., a udowodnienie tego prawa wymagało legitymowania się dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). Tym zaś po myśli ww. przepisu mogła być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Stąd też jedynie potwierdzony jednym z ww. dokumentów istniejący po stronie przedsiębiorstwa państwowego [...] tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. Inaczej, zgodnie z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Mając więc na względzie, że [...] nie wylegitymowało się jakimkolwiek indywidualnym aktem dotyczącym nieruchomości, który kreował by jego prawa zarządu, to należała ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Zdaniem Komisji niezasadne było przy tym zastosowanie w sprawie art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z tego względu, że wykaz tego rodzaju przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. (Dz.U. nr 51, poz. 301), a te [...] nie wymienia. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosły [...] S.A., zarzucając jej naruszenie: art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) , poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie , polegające na uznaniu, że nieruchomość w dniu 27 maj 1990 r. należała do Gminy [...];. art. 4 i 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r., poprzez jego pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy, a także naruszenie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i reprywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U Nr 84, poz.948 ze zm.), poprzez brak ich zastosowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, [...] SA wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23.02.2010 r. I OSK 593/09 Lex nr 595433, wyrok WSA z 7.12.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy samo faktyczne władanie mieniem (tu nieruchomością) przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej jego komunalizację, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie. To że nieruchomości przy ul. [...] w [...] w dniu 27 maja 1990 r stanowiła własność Skarbu Państwa jest niesporne. Podstawowym zatem zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy wówczas przedsiębiorstwo [...] dysponowało do niej tytułem prawnym w postaci zarządu, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym, która to okoliczność, podobnie jak sam fakt posadowienia na nieruchomości elementów infrastruktury kolejowej, dla stwierdzenia prawa zarządu jest irrelewantna. Decydujące bowiem dla oceny istnienia owego prawa (w kontekście możliwości komunalizacji mienia), znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające (...) - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Udowodnienie zatem prawa zarządu do określonego mienia wymaga przedłożenia organowi decyzji lub umowy, bądź innego dokumentu sporządzonego w określonej formie i wydanego na określonej podstawie prawnej. W niniejszej sprawie – co jest okolicznością niesporną - strona skarżąca takiego dokumentu nie przedłożyła. Brak tytułu prawnego [...] w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organ administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Tym samym podlegała ona komunalizacji. Nadmienić przy tym wypada, że od dłuższego czasu utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa [...] oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07 Lex nr 453385). Nie można zatem prawa zarządu [...] wywieść z norm w nich zawartych. W konsekwencji przywoływane w skardze, jak też w decyzji pierwszoinstancyjnej, rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. – o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 1926 r. Nr 97, poz. 568) nie mogło być źródłem dowodu na wykazanie omawianego prawa. Wprawdzie przepisy owego rozporządzenia przewidywały, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy (art. 4 ust. 1 zd. pierwsze) a cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu "[...]" w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa (art. 6 ust. 1), to jednak stwierdzenie, że konkretna nieruchomość, w określonych granicach stała się wówczas mocy przywołanych przepisów przedmiotem użytkowania tego przedsiębiorstwa, nie może być oparte na domniemaniu objęcia jej tą regulacją, lecz musiałoby to znaleźć potwierdzenie w przewidzianym w ust. 3 art. 6 ww. rozporządzenia stosownym dokumencie z inwentaryzacji i oszacowania mienia, który pozwoliłby na zindywidualizowanie przejętej nieruchomości. Takiego dokumentu [...] jednak nie przedłożyło. To że powyższe rozporządzenie (jak też inne akty normatywne dotyczące utworzenia i funkcjonowania [...]) nie mogło stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władało przedsiębiorstwo potwierdzone zostało w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (tytułem przykładu można w tym miejscu przywołać wyrok NSA z 9 marca 2016 r. I OSK 2520/13, Lex nr 2036039). Z powyższych przyczyn odmienne zapatrywanie na tę kwestię wyrażane przez Wojewodę [...], a także stronę skarżącą, uznać należy za nieuprawnione. Nieliczne orzeczenia prezentujące tego rodzaju pogląd, przywoływane w decyzji organu pierwszej instancji, mają charakter odosobniony i skład orzekający w niniejszej sprawie ich nie podziela. W tym stanie rzeczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji oraz potwierdzając przejście z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miasta [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo zinterpretowała i zastosowała art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), zaś sformułowane w tym aspekcie zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Przywoływane z kolei w skardze unormowania z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) dla oceny stanu prawnego komunalizowanych nieruchomości są obojętne. Weszły one wszak w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto art. 34a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03). Stąd zarzut niezastosowania tych przepisów w sprawie uznać należy za chybiony. Konkludując zatem stwierdzić należy, że podejmując reformatoryjne rozstrzygnięcie w przedmiocie komunalizacji działki nr [...] przy ul. [...] w [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo zastosowała normy prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się także by przy jej wydawaniu doszło do istotnego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów procedury administracyjnej . Z tych przyczyn skarga jako niezasadna podlegać musiała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).