I SA/Wa 545/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Daniela Kozłowska Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Z. W., L. K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz Z. W., L. K. i E. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz Z. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. K., Z. W. i E. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem Burmistrza Miasta K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]) zatwierdzającą z urzędu podział nieruchomości położonej w K. rejon ul. [...] i ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] w obrębie [...], na działki o numerach [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Burmistrz Miasta K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. wszczął z urzędu postępowanie dotyczące podziału przedmiotowych nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], stanowiących współwłasność L. K., Z. W. i E. K., w związku z realizacją celu publicznego, jakim jest wydzielenie części nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne. W toku prowadzonego postępowania uprawniony geodeta wykonał mapę z projektem podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] mającym na celu wydzielenie części nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta K. - osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. (Dz. Urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Wykonana mapa została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...] Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. Stronom postępowania zapewniono możliwość zapoznania się z wykonaną mapą z projektem podziału. Zgłoszone przez strony zastrzeżenia odnośnie wykonanej mapy przekazane zostały do uprawnionego geodety, który pismem z dnia [...] października 2007 r. ustosunkował się do przedstawionych zarzutów i wątpliwości. Wobec nadal zgłaszanych szeregu wątpliwości i zarzutów stron, organ I instancji przeprowadził z ich udziałem rozprawę administracyjną. Protokół z rozprawy, na której obecne były wszystkie strony i uprawniony geodeta jest załączony do akt sprawy. Następnie Burmistrza Miasta K., na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. zatwierdził z urzędu podział przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zgodnie z planem projektowana działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną [...] oznaczoną symbolem [...], natomiast projektowana działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną – [...]. Prowadzone postępowanie administracyjne miało na celu wydzielenie części nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną. Sprawa nabycia wydzielonego terenu pod [...] na rzecz Gminy K. będzie, jak wskazał organ I instancji, rozpatrywana w odrębnym postępowaniu zmierzającym do nabycia w drodze umowy cywilnoprawnej. W przypadku, gdyby prawa te nie zostały nabyte w drodze umowy, będzie przeprowadzone postępowanie wywłaszczeniowe. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem L. K., Z. W. i E. K. złożyli odwołanie. W uzasadnieniu podnieśli, że ich zdaniem podział został dokonany niezgodnie z prawem, narusza ich słuszny interes, obniża wartość działek pozostających ich własnością. Ponadto zdaniem odwołujących się w trakcie prowadzonego postępowania zaistniały liczne nieprawidłowości, a sama decyzja organu I instancji zawiera w swej treści błędy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 6 ust. 1, 93 ust. 1-4, 97 ust. 3 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) i wyjaśnił, że kwestionowany projekt podziału opracowany został w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta K. - osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., zgodnie z którym projektowana działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę publiczną – [...]. Podziału nieruchomości z urzędu można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego i jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celem publicznym jest zaś między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Pojęcie drogi publicznej należy zaś rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Oznacza to, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W zależności od znaczenia drogi w całej sieci drogowej kraju zostały one podzielone na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inne kryterium wprowadza rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Dzieli ono drogi na autostrady, drogi ekspresowe, główne ruchu przyspieszonego, główne, zbiorcze, lokalne i dojazdowe. Powołując się na treść wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1989 r. (sygn. akt IV SA 992/87) organ I instancji wskazał, że w sprawie uznania charakteru drogi ważne są dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii. Równocześnie organ II instancji stwierdził, że objęty zaskarżoną decyzją podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Ponadto odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowości związanych z przeprowadzoną przy udziale skarżących i uprawnionego godety rozprawą administracyjną z dnia [...] listopada 2007 r. organ wskazał, że zarówno tryb powiadomienia stron o rozprawie, jak również treść protokołu nie wskazują na wadliwość tej fazy postępowania. Podpisy złożone pod protokołem rozprawy dowodzą, zdaniem organu, że obecne strony nie kwestionowały zawartych w jego treści stwierdzeń. Natomiast zarzut dotyczący błędów w treści decyzji organ odwoławczy uznał za niezasadny biorąc pod uwagę ostateczne postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r. prostujące w trybie art. 113 kpa, z urzędu treść kwestionowanej decyzji. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli L. K., Z. W. i E. K. W uzasadnieniu skarżący podtrzymali w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucając im naruszenie prawa (m.in. art. 6, 7, 8, 10, 75, 77, 80 i 93 kpa). Skarżący podnieśli, że ich zdaniem, całe postępowanie było od początku prowadzone w sposób błędny i stronniczy. Służyło ono jednemu celowi, tj. [...]. Ponadto istnieje możliwość doprowadzenia [...] drogi publicznej z innej strony, tj. [...], czego organ administracyjny się wzbrania. Podnieśli, że treść mapy sporządzonej przez geodetę winna być zgodna ze stanem faktycznym i zawierać elementy zagospodarowania terenu. Tymczasem geodeta pominął przy sporządzaniu mapy [...]. Zwrócili uwagę, że w wyniku zatwierdzonego podziału stworzono kilka [...] działek ([...]), które ze względu na swoją powierzchnie oraz dodatkowe istnienie [...], nie mogą być w przyszłości uznane za [...], a zatem wykorzystane na cel przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących brak ujawnienia na mapie podziałowej [...] powoduje, że za zasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ocenia wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, lecz zasadniczo z innych przyczyn niż podniesione przez skarżących. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. W świetle zawartości tych akt uznać należało, że złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta K. naruszają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) dotyczące trybu wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o podział nieruchomości, w sposób uzasadniający ich uchylenie. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte przez Burmistrza Miasta K. z urzędu. Materialno-prawną podstawę wydanego orzeczenia stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z brzmienia art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji wynika, że co do zasady podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Za osoby takie, zgodnie z jednolicie przyjętym stanowiskiem w orzecznictwie, uważa się właściciela nieruchomości bądź jej użytkownika wieczystego. Niemniej bez wniosku właściciela nieruchomości jej podziału można dokonać w przypadkach wskazanych w przepisach tej ustawy, czyli m.in. wówczas, gdy podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 ustawy), do których zaliczył ustawodawca również wydzielenie działek pod budowę drogi publicznej (art. 6 pkt 1 ustawy). Jednakże zgodnie z treścią art. 93 ust 1, 2, 4 i 5 tej ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa organ wyraża w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie zatem art. 93 i 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami postępowanie w sprawach o podział nieruchomości jest dwuetapowe. Najpierw zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Następnie dopiero na podstawie tego postanowienia opiniującego projekt podziału, organ dokonuje podziału nieruchomości. Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Przepis art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawia zatem obowiązek wyrażenia przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta opinii, o jakiej mowa w ust. 4, w formie przewidzianej w ust. 5. Opinia powinna być wyrażona w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Postanowienie to podlega zatem kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Dzięki temu opinia co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego przestaje być rozstrzygnięciem arbitralnym, a zainteresowana strona (osoba mająca w tym interes prawny) może je kwestionować poprzez wniesienie zażalenia. Obowiązek wyrażenia opinii nie może być różnicowany w zależności od tego, czy podział nieruchomości jest dokonywany na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, czy z urzędu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2002 r. sygn. akt III RN 50/01, OSNP 2002/20/476). Z powyższego wynika, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości istnieje obowiązek wyrażenia przez właściwy organ opinii o zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. W nadesłanym w niniejszej sprawie Sądowi materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dowodu, że przed wydaniem decyzji organ I instancji prowadził postępowanie opiniujące. Także z treści obu zapadłych w sprawie orzeczeń nie wynika, aby takie postępowanie było prowadzone i zakończone ostatecznym postanowieniem opiniującym pozytywnie proponowany podział działek. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że decyzja zatwierdzająca z urzędu projekt podziału została wydana bez przeprowadzenia trybu opiniodawczego. Oznacza to, że niniejsze postępowanie toczyło się z naruszeniem przepisu art. 93 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wadliwość tego postępowania polega na tym, że wydając decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. organ I instancji pominął pierwszy etap postępowania podziałowego. Organ II instancji utrzymując natomiast tę decyzję w mocy, nie zwrócił uwagi na występujące naruszenie prawa, które jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało uchyleniem orzeczeń wydanych w obu instancjach. Zwrócić także należy uwagę na fakt, że wszczęcie z urzędu na podstawie art. 97 § 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej, w wyniku którego nastąpić ma wydzielenie działki gruntu pod projektowaną drogę ([...]) jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy w planie miejscowym droga ta przewidziana jest jako droga publiczna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. droga krajowa, wojewódzka, powiatowa lub gminna lub ulica leżąca w ciągu którejś z wyżej wymienionych dróg (art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy). Tylko bowiem w takiej sytuacji uzasadniony jest podział nieruchomości dokonywany z urzędu ze względu na realizację celu publicznego - wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowę i utrzymywanie tych dróg (art. 6 pkt 1 tej ustawy). Skoro podział nieruchomości osoby fizycznej może być dokonany z urzędu w ramach realizacji inwestycji polegającej na wydzieleniu gruntów pod budowę (rozbudowę) drogi publicznej, to konsekwencją tego jest również fakt, że tylko w takim przypadku dopuszczalne jest opiniowanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Oznacza to, że w ramach podziału, o którym mowa w art. 97 § 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest możliwe prowadzenie z urzędu postępowania i opiniowanie zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego, który nie przewiduje realizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego też do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędne jest wyjaśnienie, czy planowana droga spełnia kryteria dające podstawę do zaliczenia jej do jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zwrócić przy tym należy uwagę, że powoływanie się w rozpatrywanej sprawie na treść rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), które nie obowiązywało jeszcze w dacie zatwierdzania planu zagospodarowania przestrzennego (ogłoszone bowiem zostało w dniu [...] maja 1999 r., a weszło w życie w dniu [...] maja 1999 r., miejscowy zaś plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony już dnia [...] kwietnia 1999 r.), nie może być uznane za prawidłowe. Ustalenia dotyczące charakteru drogi muszą przy tym znaleźć pełne potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie stosownym materiale dowodowym. W tej sytuacji ponownie rozpatrując sprawę, mając na względzie niniejsze stanowisko Sądu, organ przede wszystkim wyjaśni, czy planowana droga spełnia kryteria dające podstawę do zaliczenia jej do jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ponadto organ I instancji wyjaśni, dlaczego w nadesłanym przez Referat Gospodarski Nieruchomościami Urzędu Miasta K. z dnia [...] marca 2007 r. (k-2 akt adm.) "Wypisie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" organ poinformował, że działki nr [...] i [...] stanowią drogę publiczną, skoro takie stwierdzenia dotyczące charakteru planowanej drogi nie znajdują potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym, a w szczególności w dalszej części tekstowej wypisu zatytułowanego "Układ [...]" oraz znajdującym się w aktach sprawy (k-3 akt adm.) graficznym wyrysie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym projektowane drogi nie zostały określone w części tekstowej planu jako drogi gminne. Na podstawie planu nie można również przyjąć, że projektowane drogi mają być usytuowane w ciągu dróg gminnych, co mogłoby stanowić podstawę do uznania ich za drogi tej samej kategorii. Prowadząc ponownie postępowanie jeszcze w jego pierwszej, opiniującej fazie, organ musi zatem wyjaśnić, na jakiej podstawie prawnej stwierdził w niniejszym postępowaniu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki oznaczone symbolem [...], czyli drogi [...] mają charakter dróg publicznych. Dokonując tych ustaleń organ weźmie także pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowe zapadłe w takich sprawach (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 1418/03, niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1591/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 61/07, niepubl.). Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów, które pozwolą na wyjaśnienie charakteru projektowanej drogi [...], a więc ustalić, czy została w odpowiednim trybie podjęta uchwała zaliczająca tę [...] do dróg gminnych lub wykazać (również na odpowiedniej mapie geodezyjnej), że projektowana [...] znajduje się w ciągu już istniejących [...]zaliczonych do odpowiedniej kategorii drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co mogłoby stanowić podstawę do uznania tego [...] za drogę tej samej kategorii. Dopiero w oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy organ wyda, po przeprowadzeniu postępowania opiniodawczego, właściwe orzeczenie, w uzasadnieniu którego wykaże, w oparciu o jakie dowody sformułował swoje stanowisko i ocenę prawną zasadności dokonania z urzędu podziału przedmiotowej nieruchomości. Rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze fakt, że regulacja prawna zawarta w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako mogąca ewentualnie wkraczać władczo w sferę prawa własności, które to prawo podlega konstytucyjnej ochronie, nie może podlegać interpretacji rozszerzającej. Przeciwnie, zdaniem Sądu musi ona być interpretowana ściśle zgodnie z ustawowym zapisem. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.