I SA/Wa 55/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji Wójta Gminy Z. z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Wójt Gminy Z. odmówił J. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. S.. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 17 ust. 1 b ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z przedłożonego wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2000 r. wynika, że całkowita niezdolność do samodzielnej egzystencji J. S. istnieje od [...] roku życia, co w ocenie organu stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zaznaczył, że decyzją Wójta Gminy Z. z [...] listopada 2021 r., nr [...] zostało przyznane J. S. prawo do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2021 r. złożyła J. S.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku rozpoznając sprawę przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i 17 ust. 5 pkt 1 a i b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.). Kolegium wskazało, że z treści tych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne kierowane jest do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej lub nie podejmują zatrudnienia. Ponadto świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b ustawy. Przepis art. 17 powołanej ustawy stanowi zatem zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z wyjaśnieniami, które J. S. złożyła w charakterze strony wynika, że zamieszkuje ona z mężem i córką w domu jednorodzinnym stanowiącym własność jej i męża. Córka D. zamieszkuje z rodzicami od ok. dwóch miesięcy, żeby pomóc matce w opiece nad ojcem. Córka jest zamężna, nie ma dzieci, codziennie jeździ do pracy, którą wykonuje w godzinach 8-15. J. S. prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z mężem, a córka oddzielne, jednak rachunki opłaca córka. Źródłem utrzymania małżonków S. jest renta męża w wysokości ok. [...] zł oraz specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany żonie w związku z opieką nad mężem. Oprócz córki D., małżonkowie mają jeszcze córkę E., która mieszka w W., gdzie pracuje i studiuje. Córka E. odwiedza rodziców w weekendy i pomaga wtedy w opiece nad ojcem. J. S. podała, że mąż choruje od ok. 20 lat, przebył zapalenie [...] i do dziś cierpi z powodu konsekwencji tamtej choroby. Od ok. roku głównie leży, jednak z pomocą drugiej osoby porusza się po domu. Nie korzysta z wózka, kul czy balkonika. Strona podała, że córka D. przeprowadziła się do rodziców, gdyż wnioskodawczyni sama nie dawała sobie rady w opiece nad mężem. Kolegium ustaliło, że J. S. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia pracy. Od 1982 r., tj. od momentu, gdy wyszła za mąż, pozostaje na utrzymaniu męża. Odwołująca się ukończyła 65 lat. Nie ma udokumentowanego stażu pracy i z tego powodu, jak podała, nie występowała nigdy o emeryturę. Oznajmiła, że zastanawia się nad wystąpieniem o emeryturę. Odwołująca zapytana o zakres czynności opiekuńczych, jakie wykonuje przy mężu, zeznała, że poranną higienę osobistą męża wykonuje razem córką i przeprowadzają męża na fotel w kuchni przy stole, gdzie podaje mu śniadanie i leki. Następnie mąż spędza czas w fotelu. Odwołująca nie wykonuje wtedy czynności przy mężu. Potem gotuje obiad, również dla córki i jej męża, podaje obiad mężowi. Po powrocie córki z pracy zmieniają razem pampersa, bowiem, jak podała, samodzielne zakładanie pampersów byłoby dla niej problemem. Wieczorem strona podaje mężowi kolację oraz leki i następnie razem z córką wykonują toaletę wieczorną. Zeznała, że dziennie przeznacza na opiekę nad mężem dwie-trzy godziny, w zależności od tego, jak mąż się czuje. Organ wskazał, że J. S. choruje na [...]. Po skończeniu szkoły rolniczej (ok. 1975 r.) pracowała w rolnictwie u brata, nigdy nie pracowała na umowę o pracę. W związku z osiągniętym przez J. S. [...] maja 2016 r. wiekiem emerytalnym, Kolegium odebrało od strony 1 października 2021 r. oświadczenie, w którym oznajmiła ona, że w związku z faktem osiągnięcia wieku emerytalnego nie występowała i nie nabyła prawa do emerytury i renty. Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a wykonywaną opieką nad mężem. Zaznaczyło, że odwołująca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem, skoro - jak oświadczyła - od wyjścia za mąż w 1982 r. nie podejmowała pracy pozostając na utrzymaniu męża. Organ podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności - bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem współmałżonka - lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W konsekwencji sprawowana opieka, a ściślej mówiąc jej wymagany, konieczny i wykonywany w stosunku do danej osoby niepełnosprawnej zakres, musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej. Podniosło, że związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły, a taki w niniejszej sprawie nie zachodzi. Kolegium podkreśliło, że nie kwestionuje problemów zdrowotnych J. S. i konieczności wsparcia go przez żonę, jednak J. S. zeznała, że dziennie przeznacza na opiekę nad mężem dwie - trzy godziny, w zależności od tego, jak mąż się czuje i większość czynności pielęgnacyjnych przy mężu wykonuje razem z córką. Ponadto oświadczyła, że córka D. zamieszkuje z nią i z ojcem od ok. dwóch miesięcy, żeby pomóc matce w opiece nad ojcem. Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie można zatem przyjąć stanowiska, że odwołująca nie podejmowała dotąd pracy bądź zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Brak jest więc w tym przypadku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad mężem. Zdaniem organu nie bez wpływu na brak prawa strony do wnioskowanego świadczenia pozostaje również fakt, że odwołująca w 2016 r. osiągnęła wiek emerytalny, ma obecnie [...] lat. Dla ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego istotne jest bowiem to, czy osoba ubiegająca się o to świadczenie jest zdolna do pracy. Odnosząc się do decyzji organu I instancji Kolegium podkreśliło, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt. K 38/13 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z tej przyczyny art. 17 ust. 1b ustawy nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Bez znaczenia przy tym jest fakt, że ustawodawca nie zmienił przepisu, pozostawiając go w niezmienionej treści. Kolegium zaznaczyło, że okoliczność ta nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Odwołująca nie spełnia kumulatywnie wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z [...] października 2021 r. wniosła J. S.. W skardze wskazała, że pracowała zawodowo w sklepie. Po rozwiązaniu umowy o pracę z powodu likwidacji placówki uzyskiwała zasiłek dla osób bezrobotnych od 7 stycznia 1991 r. do 29 lutego 1992 r. Była także zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku w okresach od 23 sierpnia 1996 r. do 7 maja 1997 r. i od 12 sierpnia 1997 r. do 30 kwietnia 2015 r. Podkreśliła, że szukała pracy na dowód czego przedłożyła zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w S.. Dodała, że miała propozycje i chciała zawrzeć umowę o pracę, jednak jej nie podjęła z uwagi na to, że mąż wymagał codziennej i stałej opieki. Zaznaczyła, że gdyby nie choroba męża podjęłaby pracę, ale zmuszona była opiekować nad mężem. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy uznać za prawidłowe stanowisko Kolegium, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jako niezgodny z Konstytucją nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu. Rozważania Kolegium w tej części znajdują bowiem potwierdzenie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy w żaden sposób nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, iż w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o stałość opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, tj. 24 godziny na dobę (zob.: B. Chludziński [w:] P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17; wyroki: NSA z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/2, WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 590/19; WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 287/19; WSA w Gliwicach z 25 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 970/19). W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym [...] czerwca 2000 r. Zgodnie z jego treścią jest całkowicie niezdolny do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Osoba taka wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Opieka musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, a zakres tych potrzeb jest określony w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (wyrok NSA 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organ nie kwestionował samego faktu sprawowania opieki przez skarżącą, uznając jednak, że zakres tej opieki nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy, bowiem skarżąca oświadczyła przed Kolegium, że na opiekę nad mężem przeznacza dwie - trzy godziny dziennie. Jednakże Kolegium nie wyjaśniło, czy chodzi o bezpośrednie czynności, jak zmianę pampersów, pomoc w toalecie, karminie męża, bądź inne czynności przy nim wykonywane. Jak wynika z ustaleń pracownika socjalnego podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, mąż skarżącej jest słaby, wymaga stałej pomocy i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Bywają dni, że kontakt z nim jest utrudniony. Chory niekiedy wydaje się być nieświadomy tego co się wokół niego dzieje. Zważyć należy, że jak podkreśla się w orzecznictwie treść orzeczenia o niepełnosprawności jest wiążąca dla organów orzekających w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (wyrok NSA z 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 643/21). Organy orzekające o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają kompetencji do badania, czy osoba ta wymaga opieki o charakterze stałym lub długotrwałym. Okoliczności te są bowiem przedmiotem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Uwagi organu dotyczące zakresu czynności podejmowanych przez skarżącą oraz przeznaczanego na opiekę nad mężem czasu (tym bardziej bez wyjaśnienia przez nią, jakie czynności zajmują dwie - trzy godziny opieki) w istocie zmierzają do zakwestionowania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że J. S. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji na trwale a nie przez określone godziny dziennie. Podkreślić należy, że organ powierzchownie i bez głębszej analizy uznał brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną opieką nad mężem. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła oświadczenie z 26 lipca 2021 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej, że rezygnuje z podejmowania jakiegokolwiek zatrudnienia na rzecz opieki nad mężem. Składając wyjaśnienia przed Kolegium skarżąca podała, że pracowała w rolnictwie oraz, że nie pracowała na podstawie umowy o pracę. Jednakże uszło uwadze Kolegium, że jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy Z. decyzjami z [...] listopada 2020 r. i [...] listopada 2021 r. przyznał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na wskazane w nich okresy, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem. Decyzje te wprawdzie nie były przedmiotem oceny Kolegium, to jednakże wskazać należy, że przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ust. 1 ustawy) są podobne (z wyjątkiem kryterium dochodowego przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego). Obydwa świadczenia przyznawane są w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą sie orzeczeniem, m.in. o znacznym stopniem niepełnosprawności i w sytuacji nie podejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnacji z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wobec tego koniecznym jest zbadanie, czy gdyby nie opieka nad mężem skarżąca podjęłaby zatrudnienie i w jakim wymiarze czasu. Natomiast wiek skarżącej nie może być oceniany jako przeszkoda do podjęcia zatrudnienia, gdyż powszechnie wiadomo, że bardzo dużo osób, które osiągnęły wiek emerytalny pozostają w zatrudnieniu. Natomiast organ nie jest uprawniony do oceny stanu zdrowia skarżącej, a wobec tego jej zdolności do pracy. Skarżąca oświadczyła w piśmie z 26 lipca 2021 r., że z datą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że ma świadomość o niemożności pobierania obydwu świadczeń. W skardze skarżąca podniosła, że pracowała zawodowo w sklepie, a następnie po rozwiązaniu umowy o pracę z powodu likwidacji placówki uzyskiwała zasiłek dla osób bezrobotnych. Skarżąca załączyła do skargi zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w S. z [...] listopada 2021 r., nr [...] z którego wynika, że była zarejestrowana w tym urzędzie jako bezrobotna i pobierała zasiłek dla bezrobotnych od 7 stycznia 1991 r. do 29 lutego 1992 r. Natomiast od 23 sierpnia 1996 r. do 7 maja 1997 r. i od 12 sierpnia 1997 r. do 30 kwietnia 2015 r. była osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Oznacza to, że do kwietnia 2015 r. poszukiwała pracy. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, a decyzja organu I instancji z naruszeniem art 17 ust. 1b ustawy. Organy naruszyły także przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, ponieważ nie zostały wyjaśnione i właściwie ocenione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.