I SA/Wa 55/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 października 2022 r. nr DLI-V.7615.101.2022.RK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 10 października 2022r. znak: DLI-V.7615.101.2022.RK, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 kpa, Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 lipca 2022 r. znak: DLI-IX.7615.55.2022.DM odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku A. W. (dalej jako skarżąca) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 maja 2021 r. znak: N-l 11.7571.4.2021. Ww decyzją z 31 maja 2021 r. znak: N-III.7571.4.2021, sprostowaną postanowieniem Wojewody Podkarpackiego z 8 czerwca 2021 r. nr N-III.7571.4.2021, Wojewoda Podkarpacki orzekł o ustanowieniu z dniem 2 października 2020 r., z mocy prawa, nieodpłatnie, trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,6796 ha, miasto R., obręb [...]., na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W.. Wnioskiem z dnia 3 marca 2022 r. A. W. zwróciła się do Ministra Rozwoju i Technologii o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji dot. zarządu nad nieruchomością organ podał, że pod 2005r., tj. od decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji polegającej na budowie obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej Nr [...] ([...]) J. – K. (od km [...] do km [...]) toczy się postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości skarżącej położonej w obrębie R. – W., oznaczonej jako działka nr [...]. Z akt wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w 2012r., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił wówczas pozwolenia na użytkowanie obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...] ([...]) J. - K. Przez kolejne kilkanaście lat skarżąca konsekwentnie kwestionuje wysokość odszkodowania (ustalonego pierwotnie na 298.672,00 zł, następnie 446 129,00 zł, później w kwocie 482 801,00 zł, i 535 515,00 zł, skarżąca domaga się natomiast minimum 1.359.200,00 zł). Organ przedstawił rys historyczny kolejno zapadających decyzji. Podał, że ostateczną decyzją z 2 października 2020 r. nr DLI-VIL7615.23.2020.KW Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z 18 października 2017 r. znak: N-lll.7570.1.916.2015 w zakresie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości skarżącej, a w pozostałym zakresie, w tym w zakresie odszkodowania uchylił ją i sprawę przekazał wojewodzie do ponownego rozpoznania. Dalej organ przytoczył art. 28 kpa, art. 61a §1 kpa i podał zasady rządzące postępowaniem nadzorczym (powołał art. 156 § 1 i n. kpa), przypomniał, że na podstawie decyzji z 2 października 2020 r. DLI-VIL7615.23.2020.KW sporna nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa a postępowanie w przedmiocie ustanowienia trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest odrębnym (od wywłaszczeniowego) postępowaniem administracyjnym i toczy się wyłącznie pomiędzy organem wojewódzkim a zarządcą drogi i nie tworzy względem dotychczasowego właściciela nieruchomości żadnych uprawnień ani obowiązków. W konsekwencji minister uznał, że była właścicielka nieruchomości zajętej pod zrealizowaną dekadę temu drogę publiczną nie mogła być stroną postępowania w przedmiocie ustanowienia trwałego zarządu, a zatem nie jest też podmiotem uprawnionym do wzruszenia ww decyzji w jednym z nadzwyczajnych trybów nadzorczych. Organ podał też, że wg treści księgi wieczystej nr [...], w dziale III istnieje wpis ostrzeżenia o niezgodności treści ww księgi z rzeczywistym stanem prawnym, co do prawa własności, które przeszło na rzecz Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W skardze na ww postanowienie A. W. zarzuciła ministrowi naruszenie: 1. art. 28 kpa, który wskazuje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie, z uwagi utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii dnia 8 lipca 2022 r., znak: DLI-IX.7615.55.2022.DM, odmówiono jej statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 maja 2021 r. nr N-III.7571.4.2021; 2. art. 61a § 1 kpa, który wskazuje podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, podczas gdy w niniejszej sprawie nie można było uznać braku przymiotu strony u skarżącej. Skarżąca wniosła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, o uchylenie w całości postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 października 2022 r. znak: DLi-V.7615.101.2022.RK i o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 maja 2021 r. znak: N-lll.7571.4.2021 a także orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). W pojedynczych przypadkach stroną postępowania nieważnościowego może być podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające na nią obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza zatem wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego w danym stanie faktycznym można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 868/11). Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zarządu nad nieruchomością, której formalnie nie jest już właścicielką. Wyrokiem z dnia 14 września 2022r. sygn. akt IV SA/Wa 1237/22 tut. Sąd oddalił skargę skarżącej na decyzję z 2 listopada 2021r. nr DLI-IX.7615.269.2020.SC o odmowie stwierdzenia nieważności przywołanej wyżej decyzji ministra 2 października 2020 r. nr DLI-VIL7615.23.2020.KW, a uprzednio postanowieniem z dnia 25 lipca 2022r. (IV SA/Wa 1237/22) odmówił wstrzymania wykonania ww decyzji z 2 listopada 2021r. nr DLI-IX.7615.269.2020.SC. Powyższe oznacza, że w zakresie prawa do rozporządzania czy zarządzania ww nieruchomością skarżąca nie posiada już żadnych praw; kwestia zaś odszkodowania związanego z wywłaszczeniem jest odrębną sprawą i nie ma związku z postępowaniem, będącym przedmiotem niniejszej sprawy. Droga publiczna wybudowana na nieruchomości, której skarżąca była właścicielką należy do kategorii res extra commercium (rzecz wyjęta z obrotu prawnego) i nikt poza właścicielem, którego określa ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2023, poz. 645) nie ma prawa decydować o jej zarządzie czy też o prawie do ustanowienia zarządu. Droga publiczna jest odrębną budowlą, i niewątpliwie żaden inny podmiot niż określony w przepisach ustawy o drogach publicznych nie ma legitymacji do uczestniczenia w procesie dotyczącym kwestii zarządu. Sąd uznał zatem, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, ani art. 28 kpa, ani art. 61a kpa. Skarżąca nie wykazała prawa do nieruchomości ani prawa do dysponowania czy zarządzania drogą publiczną. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).