I SA/Wa 57/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...], wydaną po rozpoznaniu wniosku T. R. (Skarżący) o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] (Naczelnik) z dnia [...]. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym : Skarżący, wnioskiem z dnia 28 stycznia 2013 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika, wydanej w trybie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21 poz. 118, zwana dalej :"ustawą"), na mocy której orzeczono o przejęciu na własność Państwa za spłaty pieniężne nieruchomości rolnej położonej we wsi [...] obejmującej działki ewidencyjne o numerach [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność A. i W., małżonków R., rodziców Skarżącego. Jako podstawę wniosku Skarżący wskazał, że jego rodzice w dacie składania wniosku nie byli w pełni świadomi swoich czynów i konsekwencji z nich wynikających. W piśmie z dnia 13 czerwca 2014 r. Skarżący, wyjaśnił, że w dacie składania wniosku o przejęcie nieruchomości żadne z małżonków R. nie było ubezwłasnowolnione częściowo ani całkowicie oraz wskazał, że A. R. chorowała od [...] zaś jego ojciec, W. R. uległ w [...] rozstrojowi zdrowia. Decyzją z [...] Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że podstawą prawną decyzji Naczelnika był art. 28 ust. 2 ustawy. Oceniając decyzję Naczelnika w kontekście przesłanek z art. 28 ust. 2 ustawy Minister wyjaśnił, że: a. rodzice Skarżącego byli rolnikami w rozumieniu art. 1 ustawy, przysługiwało im bowiem prawo własności gospodarstwa rolnego, b. złożyli wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy i datowany na dzień 26 października 1974 r. wniosek skierowany do Urzędu Gminy w [...], przy czym kopia tego wniosku dołączona została do wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika, zaś Skarżący nie kwestionuje faktu złożenia powyższego wniosku przez swoich rodziców, c. rodzice Skarżącego przekazali na własność Państwa wyłącznie część gospodarstwa, co oznacza, że nie został spełniony podstawowy warunek uzyskania renty określony w art. 9 ust. 1 ustawy, jakim było przekazanie przez rolnika wszystkich nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa, obejmujących co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych; przekazaniu jak wynika z wniosku A. i W.R. polegała wyłącznie część gospodarstwa, d. na nieprzejętej części gospodarstwa możliwe było dalsze prowadzenie gospodarstwa rolnego, bowiem na grunty nie przejęte decyzją Naczelnika składały się grunty o łącznej powierzchni [...] ha (użytki rolne, pastwiska i łąki). Odnosząc się do argumentu Skarżącego, że A. i W.R. w dacie składania wniosku znajdowali się w stanie wyłączającym świadome i swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli Minister wyjaśnił, że jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nadzorcze nie jest uprawniony do ustalania, czy określone oświadczenie woli, które składało się na wniosek inicjujący postępowanie administracyjnej zakończone kontrolowaną decyzję, przy jego złożenie było obarczone wadą powodującą jego nieważność. Ustalenie nieważności czynności prawnej, na którą składa się wadliwe oświadczenie woli dokonywane jest bowiem na drodze powództwa o ustalenie nieważności czynności prawnej wytaczanego przed sądem powszechnym. Minister wskazał również, że z pisma Skarżącego z [...] wynika, że w dacie składania wniosku dotyczącego przejęcia nieruchomości na własność Państwa żadne z małżonków R. nie było ubezwłasnowolnione całkowicie bądź częściowo. Skarżący po otrzymaniu powyższej decyzji wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając organowi błędne ustalenie, że A. i W. R. nie działali w stanie wyłączającym świadome oraz swobodne wyrażenie woli. Skarżący wniósł również o dopuszczenie dowodu i przesłuchanie świadków C.G. i W.S. na okoliczność, że w dacie składania wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne małżonkowie R. znajdowali się w stanie wyłączającym swobodne oraz świadome podjęcie decyzji jak również o zwrócenie się do Szpitala Wojewódzkiego [...] w [...] o przesłanie dokumentacji medycznej z pobytu A. R. w latach 1967-1969. Skarżący wniósł również o przeprowadzenie dowodu z dokumentu to jest wniosku o przejęcie gospodarstwa celem ustalenia daty jego rzeczywistego wpływu do organu. Skarżący wskazał dodatkowo, że w dacie złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa A. i W. R. nie byli właścicielami gospodarstwa rolnego, bowiem akt własności ziemi obejmujący gospodarstwo wydany został dopiero [...]. Opisaną na wstępie decyzją Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z [...]. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek A. i W. R. o przejęcie gospodarstwa datowany jest na [...]. Z tą datą zostały również naniesione na wniosku adnotacje dotyczące braku zaległości przez Urząd Powiatowy w [...] oraz Bank Rolny Oddział Powiatowy w [...]. Na wniosku znajduje się również nieczytelna pieczęć, najprawdopodobniej Urzędu Powiatowego w [...] potwierdzająca wpływ wniosku na dzień [...] oraz odręczna adnotacja, że wniosek wpłynął w dniu [...]. Minister stwierdził, że z przytoczonych okoliczności trudno jednoznacznie w sposób nie budzący wątpliwości ustalić faktyczną datę wpływu wniosku, jednakże jest to okoliczność, która pozostaje bez wpływu na legalność decyzji Naczelnika, bowiem niezależnie od powyższego w dacie jej wydania wniosek o przejęcie gospodarstwa został złożony przez uprawnione do tego podmioty, czego Skarżący nie kwestionuje. Akt własności ziemi z [...] jednoznacznie wskazuje na A. i W. R. jako na właścicieli przekazywanych nieruchomości. Analizując przesłankę nie spełnienia warunków do uzyskania renty Minister podzielił ustalenia Naczelnika w tym zakresie wskazując, że warunkiem przy przejmowaniu za rentę było przekazanie przez rolnika wszystkich nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa, obejmujących co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych. W przedmiotowej sprawie A. i W. małżonkowie R. przekazali wyłącznie część gospodarstwa obejmującą działki oznaczone nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha natomiast pozostała część gospodarstwa składająca się z działek oznaczonych nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha pozwalała nadal prowadzić towarową produkcję rolną o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy nie tylko ze względu na jej areał ale również z uwagi na przeznaczenie gruntów, z których większość stanowiły grunty rolne. Odnosząc się do zarzutu błędnych ustaleń, że małżonkowie R. działali w stanie wyłączającym świadome lub swobodne wyrażenie woli organ wskazał, że nie zostali on ubezwłasnowolnienie całkowicie lub częściowo zatem posiadali pełną zdolność do czynności prawnych a tym samym mogli rozporządzić posiadanym majątkiem. Organ wyjaśnił również, że na uwzględnienie nie zasługiwały wnioski o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków oraz z dokumentacji medycznej bowiem wady oświadczenia woli w rozumieniu art. 82-88 k.c. nie są przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym. Podsumowując organ wskazał że zostały spełnione wszystkie przesłanki przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...], a zatem decyzja Naczelnika nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie stwierdzono bowiem oczywistych sprzeczności między rozstrzygnięciem a stanowiącą jego podstawę normą prawa materialnego, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Dokumentacja zgromadzona w toku postępowania nie wskazuje na zaistnienie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności o których mowa w ar. 156 § 1 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę podtrzymując w niej wnioski dowodowe zgłoszone w odwołaniu to jest wnosząc o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków C. G. i W. S. na okoliczność, że w dacie składania wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne małżonkowie R. znajdowali się w stanie wyłączającym swobodne oraz świadome podjęcie decyzji, dopuszczenie dowodu z dokumentacji medycznej z pobytu A. R. w latach 1967-1969 w Szpitalu Wojewódzkim im. [...] w [...], a w konsekwencji o zwrócenie się do tegoż szpitala o jej o przesłanie, jak również o przeprowadzenie dowodu z dokumentu to jest wniosku o przejęcie gospodarstwa celem ustalenia daty jego rzeczywistego wpływu do organu. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że błędnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, iż brak ubezwłasnowolnienia przesądza o pełnej świadomości w dacie złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa. Podniósł, że jego rodzice byli schorowani, brali leki, mama miała [...], a w czasie składania wniosku leczyła się w [...], we wniosku wskazała, że jest w podeszłym wieku, a miała 38 lat. Podkreślił, że akt własności ziemi wydany został [...], a wniosek datowany jest na [...], czyli na dzień, kiedy rodzice nie byli jeszcze właścicielami gospodarstwa rolnego. Wskazał, że na decyzji brak jest podpisu rodziców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W załączniku do protokołu rozprawy Skarżący wyjaśnił, że przedmiotowe grunty wchodziły w skład gospodarstwa rolnego jego dziadków, skonfiskowane zostały na skutek orzeczenia wydanego przez Wojskowy Sąd Rejonowy w [...]. Pozostawanie tych gruntów w faktycznym posiadaniu jego rodziców usankcjonował akt własności ziemi z [...]. Skarżący wskazał, że jego rodzina pozbawiona została środków do życia i funkcjonowała na skraju ubóstwa. Ojciec, na skutek różnych przykrych przeżyć zachorował, leczenie nie dawało rezultatu, mama była inwalidką i wymagała szczególnej opieki. Wizyty lekarskie i leki były płatne a choroba rodziców przyczyniła się do losowej utraty części gospodarstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje na wstępie, że kontroli poddana została decyzja wydana w toku postępowania nadzorczego, to jest w toku postępowania zmierzającego do ustalenia czy decyzja Naczelnika z dnia [...] orzekająca o przejęciu na własność Państwa części gospodarstwa rolnego w zamian za spłatę została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, może więc mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wskazanych w wymienionym art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji winien zatem zbadać, czy wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji merytorycznej. Podstawowym zarzutem podnoszonym przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego zmierzającego do kontroli prawidłowości decyzji Naczelnika był zarzut braku świadomości i swobody po stronie rodziców Skarżącego w dacie składania wniosku o przejęcie części gospodarstwa rolnego. Sąd rozpoznający sprawę podziela wyrażony przez Ministra pogląd, że wady oświadczeń woli, w rozumieniu przepisów art. 82 – art. 88 Kodeksu cywilnego, nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym oraz ich skutki prawne (por. np. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2001 r., sygn. II SA 2142/00, z dnia 9 października 2013 r. II GSK 846/12). Również sądy administracyjne nie są uprawnione do ustalania, czy zaistniały wady powodujące nieważność złożonego oświadczenia woli. Może to nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne w postępowaniu przed sądem powszechnym (por. np. wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r. , sygn. I OSK 935/05). W tym miejscu zauważyć należy, że organ prowadzący postępowanie nadzorcze wobec treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podjął czynności mające na celu ustalenie, czy w dacie składania wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego rodzice Skarżącego byli ubezwłasnowolnieni. Z informacji uzyskanych od Skarżącego wynika, że orzeczenie o ubezwłasnowolnieniu nie zostało wobec A. i W. R. wydane. W tej sytuacji w ocenie sądu w dacie wydawania decyzji przez Naczelnika brak było podstaw do zanegowania możliwości złożenia przez A. i W. małżonków R. wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego. Sąd wskazuje w tym miejscu na marginesie, że Skarżący uzasadniając znajdowanie się jego rodziców stanie wyłączającym świadome i swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli w dacie składania wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego powoływał się na fakt przebywania jego A. R. w szpitalu w [...] w latach 1967-1969. Tymczasem wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego złożony został w [...], a więc blisko 5 lat po zakończeniu pobytu matki Skarżącego w szpitalu. Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych sądowi, matka Skarżącego zmarła w [...], ojciec zaś w [...], a więc kilkadziesiąt lat po wydaniu decyzji przez Naczelnika Z akt administracyjnych, jak również twierdzeń Skarżącego nie wynika, by po wydaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego jego rodzice kiedykolwiek powołali się na złożenie wniosku w stanie wyłączającym świadome i swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli, ani też by prowadzone było w stosunku do nich postępowanie o ubezwłasnowolnienie. Wobec powyższego sąd podziela w pełni stanowisko Ministra, że decyzja Naczelnika poprzedzona została skutecznym złożeniem przez małżonków R. wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego. Na prawidłowość powyższego ustalenia dokonanego przez organ nie mają wpływu pozostałe zarzuty podnoszone przez Skarżącego, to jest zarzuty dotyczące nie wyjaśnienia daty w jakiej wniosek ten został złożony jak również zarzuty dotyczące rzekomej sprzeczności oświadczeń zawartych we wniosku. Ustosunkowując się do zarzutu nie wyjaśnienia daty, w jakiej wniosek został złożony sąd podziela stanowisko organu, że kwestia ta nie ma znaczenia dla stwierdzenia prawidłowości decyzji Naczelnika. Decyzja Naczelnika o przejęciu gospodarstwa rolnego wydana została w trybie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Jak trafnie ocenił Minister, podstawowym warunkiem zastosowania przepisów tej ustawy było złożenie przez rolnika wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego. Decyzja Naczelnika wydana została w dniu [...]. Wobec powyższego okoliczność, czy wniosek wpłynął do organu [...] czy też [...] pozostaje bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem tejże decyzji – bezsprzecznie bowiem w dacie wydawania decyzji Naczelnik dysponował wnioskiem o przejęcie gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że spełniona została przesłanka złożenia przez rolnika (w tym przypadku przez oboje małżonków R.) wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego, przy czym jak trafnie wskazał organ, w dacie wydawania decyzji małżonkowie R. byli właścicielami przejmowanych działek gruntu. Skarżący kwestionując wniosek wskazywał, że jego matka podnosząc, iż jest schorowana i w podeszłym wieku miała dopiero 38 lat. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy w zakresie przejmowania części gospodarstwa rolnego w zamian za spłaty nie wymagały, by wnioskodawca był osobą niepełnosprawną czy też uprawnioną do renty. Wręcz przeciwnie, z art. 28 ust. 1 ustawy wprost wynika, że nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Sąd podziela ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie przez Ministra, z których wynika, że przejęciu na podstawie przepisów ustawy podlegała wyłącznie część gospodarstwa rolnego będącego własnością małżonków R. to jest działki [...] i [...] o powierzchni [...] ha, przy czym na pozostałej części gospodarstwa, to jest na działkach nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha możliwe było prowadzenie towarowej produkcji rolnej. Skarżący wskazywał, że na decyzji Naczelnika nie ma podpisu jego rodziców, co oznacza, że decyzja ta nie została przez nich zaakceptowana. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że badaniu w toku postępowania nadzorczego polegała decyzja wydana w [...], a więc blisko 40 lat temu. Okolicznością naturalną jest zatem nie zachowanie się pełnych akt administracyjnych dokumentujących przebieg postępowania administracyjnego. Rzeczywiście, nie zachowały się również dokumenty potwierdzające doręczenie decyzji małżonkom R., jednak z okoliczności tej nie można wywodzić, iż nie doszło do doręczenia decyzji i pozbawienia ich możliwości jej zaskarżenia. W tym miejscu wskazać należy, że z załącznika do protokołu rozprawy złożonego przez Skarżącego wynika, że utrata części gospodarstwa spowodowana była problemami finansowymi rodziny, z czego wynika w ocenie sądu, że zarówno małżonkowie R. jak i ich następcy prawni mieli świadomość wydania powyższej decyzji i jej skutków. Wobec powyższego, sąd podziela stanowisko Ministra, że wydając w dniu [...] decyzję o przejęciu części gospodarstwa rolnego na wniosek małżonków R., Naczelnik nie naruszył przepisów ustawy. Końcowo wskazać należy, że Sąd podziela również w pełni ustalenie Ministra, iż w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] nie zaistniały inne naruszenia prawa objęte treścią art. 156 § 1 k.p.a. W toku rozprawy w dniu 21 kwietnia 2015 r. sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze zmierzające do wykazania, że rodzice Skarżącego w dacie składania wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego znajdowali się w stanie wyłączającym świadome i swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli. Jak już wyżej wskazano, sądy administracyjne nie są uprawnione do ustalania, czy zaistniały wady powodujące nieważność złożonego oświadczenia woli. W konsekwencji, brak było podstaw do dopuszczenia powyższych wniosków dowodowych. Dodatkowo wskazać należy, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości przeprowadzania dowodu z zeznań świadków. Z uwagi na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.