I SA/Wa 601/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z.K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta [...] od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., ustalającej odszkodowanie na rzecz Z.K. w wysokości [...] (słownie złotych: [...]) za nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działkę o nr ewid. [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta [...], zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej ul. bez nazwy na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] w liniach rozgraniczających bez przebudowy infrastruktury technicznej m. in. na działce ewid. nr [...] w obrębie [...] w Józefowie, zobowiązując do jego wypłaty – Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Z.K. w wysokości [...] zł za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] w [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Od decyzji powyższej odwołanie złożył Burmistrz Miasta [...], kwestionując prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego – E.G., a w szczególności nieprawidłowo przyjęte do porównań transakcje nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych, zamiast pod drogi. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...], wydał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej ul. bez nazwy na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] w liniach rozgraniczających bez przebudowy infrastruktury technicznej m. in. na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] oraz nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] [...]. Decyzja powyższa utrzymana została w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Pod ww. inwestycję przeznaczono m. in. nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...] o pow. [...] m2. Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. z dn. [...] listopada 2010 r., za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 4a i ust. 5 ww. ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis art. 4 ust. 5 ww. ustawy stanowi, iż do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W związku z powyższym w dniu [...] listopada 2011 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K.C. operat szacunkowy określający wartość rynkową w wysokości [...] zł. nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr ew. [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, położona w [...], która z mocy prawa stała się własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Starosta [...] po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i po przyjęciu wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego odnośnie uwag złożonych do operatów szacunkowych, decyzją nr [...] z dnia [...].08.2012 r. ustalił odszkodowanie na rzecz Z.K. w wysokości [...] zł za przedmiotową nieruchomość. Od decyzji powyższej odwołanie złożył Burmistrz Miasta [...], kwestionując sporządzoną wycenę nieruchomości, na podstawie której ustalone zostało odszkodowanie. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na decyzje organu odwoławczego nr [...] z dnia [...] października 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z.K. Wyrokiem Sygn. akt I SA/Wa 2476/12 z dnia 5 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, zalecając uzupełnienie opinii biegłego po ewentualnym potwierdzeniu aktualności operatu. Od wyroku powyższego Gmina [...] wniosła skargę kasacyjną. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. Sygn. akt. I OSK 1359/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2013 r. przez jego autora, stało się niemożliwe ponieważ rzeczoznawca nie odpowiadał na pisma organu I instancji kierowane do niego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Operat wykonany został w dniu [...] października 2015 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego E.W. Po zapoznaniu się z operatem szacunkowym Burmistrz Miasta [...] złożył uwagi do operatu w dniu [...] marca 2016 r. i wniósł o odrzucenie operatu jako dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania. Zgłoszone zastrzeżenia do wyceny przekazane zostały przez organ biegłej celem zajęcia stanowiska i udzielenia wyjaśnień. Zastrzeżenia do operatu wykonanego w dniu [...] października 2015 r. zgłosił także pełnomocnik Z.K. wnosząc o zlecenie wykonania nowego operatu, stosownie do zaleceń Sądu I instancji. Autorka operatu udzieliła obszernych wyjaśnień na uwagi zgłoszone przez strony pismami z dnia [...] kwietnia 2016 r. i z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. ustalił odszkodowanie na rzecz Z.K. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działkę o nr ewid. [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta [...], zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej ul. bez nazwy na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] w liniach rozgraniczających bez przebudowy infrastruktury technicznej m. in. na działce ewid. nr [...] w obrębie [...] w [...], zobowiązując do jego wypłaty - Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od decyzji powyższej odwołanie złożył Burmistrz Miasta [...] kwestionując prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego – E.W., a w szczególności nieprawidłowo przyjęte do porównań transakcje nieruchomościami przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi z terenu [...], zamiast transakcji z [...], które wyszczególnił w odwołaniu. Odwołanie wniósł także Z.K, zakwestionował prawidłowość sporządzanego operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości stwierdzając m. in., że do porównań powinny być uwzględnione wartości nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a nie nieruchomości o przeznaczeniu drogowym a także, że przy wycenie powinna być uwzględniona tzw. "zasada korzyści". Wojewoda [...] pismem z dnia [...] września 2016 r. wystąpił do Starosty [...], w którym wniósł, stosownie do art. 136 i 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147) o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego i pilne zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego – E.W. o uzupełnienie operatu szacunkowego z uwagi na stwierdzone w nim przez organ odwoławczy nieprawidłowości, które szczegółowo wymienione zostały w tym piśmie skierowanym do Starosty [...]. Sprawa powyższa wymagała przede wszystkim wyjaśnień autorki operatu na uwagi wymienione przez organ odwoławczy, wraz z jednoczesnym stanowiskiem w kwestii potwierdzenia aktualności sporządzonej wyceny (operat był aktualny do dnia [...] października 2016 r.) Jednocześnie pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. do Wojewody [...] zwrócił się Z.K. o wydanie decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na fakt, że nie ma możliwości uzupełnienia i zaktualizowania operatu szacunkowego przez jego autorkę E.W. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego. W dniu [...] lutego 2018 r. został sporządzony operat szacunkowy ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości przez innego rzeczoznawcę majątkowego E.G. Po zapoznaniu się z operatem szacunkowym Burmistrz Miasta [...] złożył zastrzeżenia do operatu szacunkowego stwierdzając, że operat nie może stanowić podstawy do transakcji nieruchomościami niespełniającymi warunku podobieństwa. Uwagi do wyceny przekazane zostały przez organ I instancji biegłemu E.G. w celu udzielenia pisemnej odpowiedzi. W dniu [...] maja 2018 r. Starosta [...] przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania i rzeczoznawcy majątkowego. Podczas rozprawy rzeczoznawca złożył wyjaśnienia na zarzuty Gminy Miasta [...] i uzupełnił wyjaśnienia pisemne stwierdzając, że do wyceny przyjął jedynie transakcje z bazy oparte na zawartych na terenie [...] aktach notarialnych, nie brał pod uwagę decyzji odszkodowawczych. Stwierdził m.in. że jeżeli transakcje nie mają charakteru transakcji wolnorynkowych to ceny transakcyjne nie noszą znamion ceny rynkowej. Ceny nabycia takich gruntów kształtują się pod wpływem czynników innych niż cechy rynkowe, najczęściej zależą od sytuacji finansowej gminy. W transakcjach, które odnotowano na analizowanym rynku lokalnym nie można było wyjaśnić związku cech i cen sprzedanych nieruchomości, a więc nie można ich było wykorzystać do wyceny. Zaistniały więc podstawy do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Starosta [...] uznał operat sporządzony w dniu [...] lutego 2018 r. przez rzeczoznawcę E.G. za wykonany zgodnie z przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Z.K. w wysokości [...] (słownie złotych: [...]) za nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działkę o nr ewid. [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta [...], zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej ul. bez nazwy na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] w liniach rozgraniczających bez przebudowy infrastruktury technicznej m. in. na działce ewid. nr [...] w obrębie [...] w [...], zobowiązując do jego wypłaty – Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od decyzji powyższej odwołanie złożył Burmistrz Miasta [...] kwestionując prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego E.G., a w szczególności nieprawidłowo przyjęte do porównań transakcje nieruchomościami przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe, zamiast transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu operatu stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym nie zastosował się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek lokalny nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Rzeczoznawca w operacie zastosował tzw. "zasadę korzyści", która w tym przypadku zdaniem organu nie ma uzasadnienia. Według § 36 ust. 4 wyżej cytowanego rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust.1-3 stosuje się odpowiednio. W świetle powyższych regulacji jest oczywiste zdaniem organu, że biegły może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości gruntów przyległych pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. (Wyrok Sądu Administracyjnego sygn. akt IV SA/Wa 1252/18 z dnia 3 lipca 2018 r.). Rzeczoznawca dokonał interpretacji przeznaczenia terenu na stronie 6 operatu cyt. "działka [...], obręb [...] na dzień [...] listopada 2010 r. położona była w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej". Taki zapis ewidentnie wskazuje, iż działka przed i po wydaniu decyzji lokalizacyjnej inwestycji drogowej była w obszarze przeznaczonym pod drogę (aktualny sposób użytkowania działki jest tożsamy z celem wywłaszczeni). W operacie biegły stwierdza, iż przeprowadza analizę nieruchomości drogowych ograniczoną wyłącznie do obszaru gminy [...] w okresie ostatnich dwóch lat. Stwierdza zaistnienie 4 transakcji, które dotyczyły nieruchomości drogowych. Po czym odnosi się do art. 151 ust. 1 ugn i próbuje udowodnić, iż ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów mogą stanowić podstawy do określenia wartości rynkowej, ponieważ nabycie gruntów pod drogi nie ma charakteru transakcji wolnorynkowej. Rzeczoznawca nie zbadał rynków równoległych, nie dokonał głębszej analizy transakcji drogowych ograniczając się do terenu gminy [...] i odnotowanych 4 transakcji. Wywód zawarty w operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego nie jest wyczerpujący, zawiera zbyt oszczędny opis sytuacji panującej na rynku nieruchomości drogowych. W treści operatu nie przedstawiono żadnego uzasadnienia, które pozwalałoby na odrzucenie transakcji drogowych z [...]. Głównym argumentem przytaczanym przez rzeczoznawcę jest stwierdzenie, iż nabycie gruntów pod drogi nie ma charakteru transakcji wolnorynkowych. Za podstawę wyceny powinny w tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego zostać przyjęte albo ceny porównywalnych nieruchomości drogowych albo też – jeśliby uznano, że tych pierwszych nie odnotowano na określonym obszarowo rynku lokalnym i regionalnym w wystarczającej ilości – ceny gruntów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale tylko w takim przypadku, gdyby były to nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych. Autor operatu mógł wykorzystać bazę danych dotyczących nieruchomości drogowych po ich wnikliwej analizie, a w przypadku jednakże niemożliwości ich wykorzystania mógł powołać się na tryb par. 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów. Na terenie miasta [...] i sąsiednich miast pewna liczba transakcji drogowych miała ostatnio miejsce (co potwierdza sam rzeczoznawca w swoim opracowaniu). Wprawdzie opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 564/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 maja 2011 r., sygn. akt II SA/O1 201/11). Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Z kolei organ administracji zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach (zasada dwuinstancyjności postępowania – art. 15 k.p.a.). W przedmiotowym postępowaniu zdaniem organu należy sporządzić ponowną wycenę nieruchomości. Na etapie postępowania odwoławczego, nie jest możliwe dokonanie tej czynności na podstawie art. 136 k.p.a., z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Dopuszczenie bowiem przez organ II instancji jako dowodu operatu sporządzonego w obecnym stanie prawnym i merytoryczne rozstrzygnięcie pozbawiałoby strony możliwości odwołania się od takiej decyzji, z uwagi na ostateczny charakter rozstrzygnięć organów odwoławczych i przeczyłoby istocie normy wyrażonej w art. 15 k.p.a. Potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 §2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji powinien, dysponując wyceną nieruchomości wykonaną zgodnie z art. 175 ust. 1 ugn w korelacji z § 36 ust. 4 i 6 rozporządzenia Rady ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przeprowadzić postępowanie odszkodowawcze, w tym w szczególności zapoznać strony z ww. wyceną oraz wydać decyzję odszkodowawczą w oparciu o prawidłową wycenę nieruchomości. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z.K. zarzucając jej: naruszenie art. 134 § ust. 3 i 4 i art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez niewzięcie pod uwagę, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 roku, sygnatura akt I SA/Wa 2476/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 roku, sygnatura akt I OSK 1359/13, w szczególności co do sposobu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, uwzględniającego przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonej w postaci budownictwa mieszkaniowego i tym samym zastosowanie korzystniejszej dla skarżącego wyceny opierającej się na przyjęciu do porównań transakcji nieruchomościami o dotychczasowym przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś przyjęcia przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej zgodnie z celem wywłaszczenia w postaci drogi publicznej, podczas gdy Wojewoda [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartą w uzasadnieniach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 roku, sygnatura akt I SA/Wa 2476/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 roku, sygnatura akt I OSK 1359/13, bez względu na jego poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności co do sposobu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co doprowadziło do naruszenia zasady związania organu oceną prawną sądów administracyjnych, a w konsekwencji do naruszenia zasady korzyści wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie Wojewody [...] do wydania w terminie 7 dni od zwrotu akt administracyjnych decyzji utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 roku, sygnatura akt [...], ustalającą odszkodowanie na rzecz Z.K. w wysokości [...] ([...]) złote za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], obręb [...] w [...], o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że w niniejszej sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to zarówno wskazania obu Sądów co do dalszego postępowania, jak też oceny prawne wyrażone w uzasadnieniach tychże wyroków, wiążą w niniejszej sprawie Wojewodę [...]. W przywołanych orzeczeniach sądy administracyjne przesądziły m.in., że "nie można uznać, iż w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne prawidłowe jest uwzględnienie w pierwszej kolejności cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zawarte w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie mogą wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepisy te zawarte są bowiem w akcie wyższego rzędu – ustawie.", a także że "w świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalenia odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego.". Dalej, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że "(...) wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. regulację określaną jako zasadę korzyści, trafnie Sąd Wojewódzki odniósł do przepisu § 36 rozporządzenia, podnosząc, że szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustawy. W konsekwencji zasadnie w zaskarżonym wyroku zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego, według którego w przypadku każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną uwzględnia się w pierwszej kolejności ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Uzupełniająco zaznaczyć należy, że przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca dokonujący wyceny stosuje unormowanie § 36 rozporządzenia z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 u.g.n.". Powyższe orzeczenia zawierają wykładnię art. 134 § 3 i 4 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, którą Wojewoda [...] jest związany. Zdaniem skarżącego zgodnie z wytycznymi sądów administracyjnych rzeczoznawca majątkowy E.G. słusznie przyjął do porównań transakcje nieruchomościami o dotychczasowym przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości, tj. pod budownictwo mieszkaniowe, zamiast pod drogi publiczne, stosując przy tym zasadę korzyści i wbrew twierdzeniom Wojewody [...], był do tego w pełni uprawniony. Zatem rzeczoznawca majątkowy E.G. prawidłowo dokonał określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości uwzględniając ceny transakcyjne [...] z rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, dokonując analizy rynku lokalnego i prawidłowo uznał, że dane są wystarczające do oszacowania wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] dokonując oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E.G., czyniąc to przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczących sposobu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i uwzględnienia przy tym przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej w postaci budownictwa mieszkaniowego i tym samym zastosowaniu korzystniejszej dla skarżącego wyceny opierającej się na przyjęciu do porównań transakcji nieruchomościami o dotychczasowym przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś przyjęcia przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej zgodnie z celem wywłaszczenia w postaci drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda jako zasadniczą przesłankę wydania decyzji w trybie 138 § 2 k.p.a. wskazał konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego służącego określeniu wysokości odszkodowania przysługującego Z.K. Konieczność sporządzenia nowego, kolejnego już operatu w rozpoznawanej sprawie (czwartego) Wojewoda uzasadnia koniecznością uwzględnienia przez rzeczoznawcę w pierwszej kolejności transakcji porównywalnych nieruchomości drogowych na terenie miasta [...] i sąsiednich miast, a konieczność zastosowania innych reguł wyceny nieruchomości uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Zatem w sytuacji gdy organ drugiej instancji uzna, iż w sprawie zachodzi konieczność sporządzenia operatu na nowo, koniecznym jest zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. potwierdza również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1756/06, z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. I OSK 175/09, z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18 oraz z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 4292/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednak w przedmiotowej sprawie istotną okolicznością jest to, że organ jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 2476/12) oraz w wyroku NSA z dnia 5 listopada 2014 r. (sygn. akt I OSK 1359/13). W szczególności co do sposobu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, na co słusznie zwraca uwagę autor sprzeciwu. W powyższych wyrokach Sąd stwierdził, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ma charakter cywilnoprawny, jak każde roszczenie odszkodowawcze, a jest jedynie ustalane w drodze aktu administracyjnego. Forma aktu administracyjnego nie może jednak przesądzać o publicznoprawnym charakterze tego roszczenia. To założenie implikuje konieczność ustalenia odszkodowania w granicach wartości szkody. Przy tym wysokość tej szkody może być normatywnie ograniczona np. poprzez wyłączenie odszkodowania za utracone pożytki. Jednakże słuszne odszkodowanie ma być rekompensatą umożliwiającą osobie pozbawionej prawa do jego "odtworzenia". Możliwość przywrócenia materialnego statusu sprzed wywłaszczenia jest fundamentem słusznego odszkodowania, na co zwracał kilkakrotnie uwagę Europejski Trybunał Praw Człowieka (m.in. spraw EFSTATHIOU AND MICHAILIDIS & Co. MOTEL AMERIKA v. GRECJI 55794/00). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast sam mechanizm ustalania odszkodowania za wywłaszczane drogi zawarty w § 36 ust. 1 i 4 powołanego rozporządzenia Trybunał uznał za zgodny z Konstytucja RP w wyroku z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że "w sytuacji gdy wraz z wywłaszczeniem zmienia się przeznaczenie nieruchomości, poświęcone są dwa ustępy art. 134 ugn. Według ust. 3 "jeśli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości" (a zatem albo wartość pozostaje bez zmian, albo ulega obniżeniu), wartość tę określa się według "aktualnego sposobu jej użytkowania". Przepis ten zapobiega zubożeniu właściciela, które nastąpiłoby, gdyby określić wartość z uwzględnieniem nowego przeznaczenia nieruchomości. Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma dekodowanie normy prawnej zawartej w art. 134 ust. 3 i 4 ugn określającej zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 3 ugn wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn). Przy tym przepisy te nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu lecz o przeznaczeniu ustalonym uprzednio przed wywłaszczeniem. Wobec tego należy przyjąć, iż ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczania nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Wywłaszczany nie może bowiem ponosić negatywnych skutków, poprzez obniżenie wysokości odszkodowania, z tego powodu, iż jego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. Przeznaczenie prywatnej nieruchomości na cel publiczny oznacza w istocie konieczność jej nabycia przez podmiot, który będzie realizował ten cel. Przy tym cena nieruchomości nie zmienia się z uwagi na to, czy jest nabywana przymusowo, czy też w drodze umowy cywilnoprawnej. Trudno racjonalnie uzasadnić obniżenie odszkodowania tym, że nieruchomości drogowe ( w szczególności zaś działki zajęte pod drogi mają niższe ceny, a nieżeli nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu np. mieszkaniowe, czy usługowe. Przepis art. 134 ust. 3 ugn nawet w pierwotnej wersji ustawy mówił o tym, że "Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości". Przepis ten nie może być absolutnie odczytywany jako regulujący sytuację, gdy wraz z wywłaszczeniem zmienia się przeznaczenie nieruchomości. Wręcz przeciwnie, przewiduje on ogólną zasadę dotycząca ustalania wysokości odszkodowania. Uznanie, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia zawiera normę pozostającą w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, wyłączającą przepisy ustawy, oznaczałoby, iż rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie, będąc aktem wykonawczym do ustawy, nie może bowiem pozostawać w sprzeczności przede wszystkim z ustawą, na podstawie której znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa. Interpretacja § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia przez pryzmat zasady korzyści znajduje dodatkowo potwierdzenie w stanowisku Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawartym w "Informacji o sposobie wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych" z dnia 7 grudnia 2011 r. (dostępna na stronie internetowej tego Ministerstwa), w której stwierdzono, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny, tj. przeprowadzonego badania, powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego. W świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, brak jest więc podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. Biegły rzeczoznawca E.G. w wykonanym przez siebie operacie prawidłowo zatem przyjął do porównań transakcje nieruchomościami o dotychczasowym przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości tj. pod budownictwo mieszkaniowe zamiast pod drogi publiczne (których transakcji było kilka i ceny były niższe) stosując zasadę korzyści, analizując rynek lokalny i uznając, że dane te są wystarczające do wyceny wywłaszczonej nieruchomości. Zatem stanowisko przyjęte przez Wojewodę [...] wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest w oczywistej sprzeczności z zasadą korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Oznacza to, że dokonując oceny operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego E.G. Wojewoda nie uwzględnił przedstawionej wyżej oceny prawnej wyrażonej zarówno przez WSA w Warszawie jak i NSA. Poglądy prawne (wydane w innych sprawach) odmiennie od przedstawionych powyżej wyrokach sądów na które powołuje się organ w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy. W ocenie sądu zasadne są zatem zarzuty zawarte w sprzeciwie dotyczące naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. co ma istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Z uwagi na naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa i art. 153 p.p.s.a. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprzeciw Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu.