I SA/Wa 61/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Zaskarżone postanowienie Wojewody [...] zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...] Burmistrz [...] zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...] położonej na terenie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...]. W wyniku podziału powstała działka nr [...] (obecnie działki o nr ewidencyjnym [...]), wydzielona pod budowę ulicy. Z dniem, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Miasta [...]. W dniu 25 czerwca 2004 r. Z. M. (poprzednia właścicielka nieruchomości) wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod ulicę, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] w [...] (obecnie działki o nr ewidencyjnym [...]). Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. przedstawiciel Miasta [...] wniósł o zawieszenie wszczętego postępowania o ustalenie odszkodowania w oparciu o przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ze względu na trwające postępowanie sądowe przed Sądem Rejonowym [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW Nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] m.in. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 i 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. W wyniku rozpoznania odwołania Prezydenta [...] Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ wyjaśnił, że przez zagadnienie wstępne rozumie się takie sytuacje, gdy wszczęte w odpowiednim trybie postępowanie nie może być kontynuowane z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy okoliczności, których organ prowadzący postępowanie nie jest w stanie rozstrzygnąć w ramach posiadanych kompetencji, bowiem należy to do właściwości sądu lub innego organu, przed którym toczy się właśnie postępowanie administracyjne. Taki stan powoduje, że organ prowadzący postępowanie nie może wydać orzeczenia merytorycznego i jest zobowiązany wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania. Następnie, Wojewoda stwierdził, że powstanie skutków prawnorzeczowych określonych w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z mocy samego prawa już w chwili gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, oznacza, iż ujawnienie nowego stanu prawnego w księdze wieczystej nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny, służący utrzymaniu stanów zapisów w księdze wieczystej w stałej aktualności wobec rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, ukształtowanego skutkami prawnorzeczowymi wynikającymi z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w związku z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału ewidencyjnego nieruchomości. W konsekwencji, w ocenie organu drugiej instancji, uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w omawianej sprawie nie stanowi zagadnienia wstępnego, bowiem działka nr [...] z mocy prawa przeszła na własność Miasta [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto [...] zarzuciło: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie toczącego się przed Sądem Rejonowym [...] postępowania sądowego o uzgodnienie treści księgi wieczystej Kw Nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o ustalenie w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki o nr ewid. [...], o łącznej powierzchni [...] m2 (dawna działka nr ewid. [...]) w obrębie [...], położoną w [...], podczas gdy organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze zobligowany był zawiesić postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym [...] postępowanie sądowe o uzgodnienie treści księgi wieczystej Kw Nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, którego rozstrzygnięcie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 w związku z art. 5, art. 8 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu przez organ administracji oceny zagadnienia wstępnego zastrzeżonego w niniejszej sprawie do kompetencji sadu powszechnego właściwego w zakresie powództwa z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece i oparciu rozstrzygnięcia o ustalenia należące do wyłącznej kompetencji tego sądu powszechnego, pominięcie faktu wszczęcia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że "osobą wywłaszczoną", na rzecz której należy ustalić i wypłacić odszkodowanie jest właścicielka nieruchomości na dzień uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] lipca 1991 roku zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy w toczy się postępowanie sądowe, które przesądzi, czy nastąpił skutek w postaci przejścia z mocy prawa na rzecz Miasta [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości z dniem uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej jej podział; 3) naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ powinien ustalić odszkodowanie na rzecz właścicielki nieruchomości według stanu na dzień uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] lipca 1991 roku zatwierdzającej podział nieruchomości, pomimo że istnieje spór, czy doszło do odjęcia własności nieruchomości właścicielce nieruchomości ujawnionej na dzień uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym istnieją podstawy do twierdzenia, że stwierdzony zostanie przez sąd powszechny stan prawny skutkujący brakiem podstaw do rekompensowania jej straty. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż podniesione w jej zarzutach. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. zapadłe w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego wniesionego na postanowienie organu Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w oparciu o przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie reguluje instytucji zawieszenia postępowania, a wobec tego w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy. Zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl zaś art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie, a wobec takiego jego brzmienia przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj.: 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Obecnie obowiązujące brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. (w tym, znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie, wobec wydania postanowienia organu pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2013 r.), należy odczytywać w ten sposób, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), a ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Za wskazaną interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W uzasadnieniu wyroku z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2148/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 formułując jednocześnie tezę, iż "Aktualną treść art. 101 par. 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania". NSA, w ostatnim z wymienionych wyroków zauważył też, iż uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. NSA zauważył przy tym, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m. in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn, jak wskazał NSA, uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Zatem, z powyższego wynika, iż obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej - art. 101 § 3 k.p.a., nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W przypadku wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienie, organ drugiej instancji winien był więc zareagować stosownie do art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 tej ustawy i stwierdzić niedopuszczalność środka zaskarżenia. Podkreślić przy tym należy, że przywołany przepis art. 134 k.p.a., obliguje organ odwoławczy w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji czy postanowienia w toku instancji. Ta ostatnia sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a to uszło uwadze organu drugiej instancji. W konsekwencji, Wojewoda wydał postanowienie merytorycznie odnosząc się w nim do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, które to musiało być ocenione przez Sąd jako podjęte bez podstawy prawnej (skoro żaden przepis prawa nie uprawniał organu do tego rodzaju działania). Pozbawione znaczenia prawnego jest przy tym błędne pouczenie skarżącego o możliwości wniesienia zażalenia zawarte w postanowieniu starosty [...]. Dopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia zależy bowiem nie od uznania organu administracji publicznej, a tylko i wyłącznie od przepisów prawa. Ponownie orzekając w sprawie organ odwoławczy rozpatrzy zażalenie skarżących, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy. ----------------------- 6