I SA/Wa 61/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku oddala skargę. W. M. złożył skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2015r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego na wniosek stron. Zaskarżone postanowienie Ministra Skarbu Państwa wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 17 listopada 2008r. W. M. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez H. M. w m. B. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. Wojewoda [...] przekazał powyższy wniosek Wojewodzie [...] zgodnie z właściwością na podstawie art.65 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 26 września 2011r., organ pierwszej instancji wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty poprzez przedłożenie dokumentów wskazanych w art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. Strona nie złożyła żadnych dokumentów. W odpowiedzi na powyższe W. M. wystąpił o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność zgromadzenia dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r.,znak: [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie na wniosek strony, pouczając o treści art.98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane". Postanowienie zostało odebrane [...] kwietnia 2012r.  Decyzją z dnia [...] maja 2015r., znak: [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie wobec W. M. w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. M. nieruchomości w miejscowości B., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Od powyższej decyzji W. M., za pośrednictwem organu I instancji, wniósł odwołanie z dnia 19 czerwca 2015 r. do Ministra Skarbu Państwa. W tym samym piśmie złożył wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego, "do czasu rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania z dnia 19 czerwca 2015r.". W powyższym piśmie z dnia 19 czerwca 2015r. W. M. zawarł również wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Wojewoda [...] pismem z dnia 7 lipca 2015r. (data wpływu) przekazał przedmiotowe odwołanie wraz z aktami sprawy Ministrowi Skarbu Państwa, po stwierdzeniu braku podstaw do zastosowania przepisu art. 132 k.p.a. Pismem z dnia 9 lipca 2015r., Minister Skarbu Państwa, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., przekazał pismo W. M. stanowiące wniosek o przywrócenie terminu do podjęcia zawieszonego postępowania wraz z aktami sprawy Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu w sprawie. Pismo z dnia 19 czerwca 2015r. W. M. stanowiło również wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015r., nr [...], umarzającej postępowanie wobec W. M. w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. M. nieruchomości w miejscowości B., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r., nr [...] Minister Skarbu Państwa zawiesił powyższe postępowanie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r., nr [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez H. M. w m. B. Pismem z dnia 11 września 2015r. (data wpływu) organ wojewódzki przekazał zażalenie W. M. z dnia 26 sierpnia 2015r. Minister Skarbu Państwa pismem z dnia [...] września 2015r., nr [...] wezwał W. M. do złożenia podpisu na powyższym dokumencie. W dniu 21 października 2015r., wpłynęło uzupełnienie powyższego braku formalnego tj. podpisane przez W. M. zażalenie, w którym zarzuca iż: - termin wynikający z art. 98 § 2 k.p.a. nie jest terminem prekluzyjnym; - organ wojewódzki nie udzielił mu informacji dot. 3 letniego okresu zawieszenia. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015., nr [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez H. M. w m. B. W zażaleniu strona wskazała, iż stanowisko organu I instancji, dotyczące terminu wynikającego z art. 98 § 2 k.p.a. jako terminu prekluzyjnego nie znajduje potwierdzenia wśród przedstawicieli doktryny i orzecznictwa. Organ odwoławczy odnosząc się do ww. zarzutu wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1961/13), w którym skład orzekający stwierdził, iż: "termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym" (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B.Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Bez względu na okoliczności jest to termin o charakterze nieprzywracalnym, o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa. Z przedmiotowego wyroku wynika, że z uwagi na prekluzyjny charakter terminu 3-letniego z art. 98 § 2 k.p.a. nie jest możliwe jego przywrócenie. Sformułowanie "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane" przesądza o tym, że określony w art. 98 § 2 k.p.a. termin, ma charakter terminu prekluzyjnego zwanego też terminem zawitym (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015r., sygn. akt I OSK 2005/13). Organ podkreślił, że wskazane przez stronę okoliczności jakoby została błędnie poinformowana o terminie na złożenie wniosku o podjęcie postępowania należy uznać za chybione, ponieważ pouczenie o terminie oraz skutkach niezwrócenia się o podjęcie zawieszonego postępowania zawarte zostało w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...] o zwieszeniu postępowania, które zostało odebrane osobiście przez stronę, o czym świadczy podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W tym stanie rzeczy organ wskazał, że zasadnym było utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015., nr [...] w sprawie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez H. M. w miejscowości B. W. M. złożył skargę na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2015r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego na wniosek stron. Skarżący zarzucał mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a w zw. z art. 58, art. 59 k.p.a, art. 98 § 2 k.p.a., art. 139 k.p.a. poprzez: - bezpodstawne przyjęcie, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 k.p.a. nie jest terminem przywracalnym; - prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej poprzez brak poinformowania w rozmowie telefonicznej W. M. z urzędnikiem P. w dniu [...] grudnia 2011 r., że termin do podjęcia zawieszonego postępowania jest ograniczony do 3 lat, potwierdzenie i utrzymanie w przekonaniu, że czas na zabranie dokumentów w sprawie jest nieograniczony i w konsekwencji obarczenie strony postępowania negatywnymi skutkami błędu organu. Na tej podstawie skarżący wnosił o: 1) uchylenie postanowienia w całości, 2) przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wskazywał, że należy zakwestionować stanowisko organu, iż termin z art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, a więc nieprzywracalnym. Termin ten jest terminem procesowym ustawowym, a terminy takie mają charakter przywracalny. Ustawa zaś nie wskazuje, a doktryna i orzecznictwo nie wypracowały kryteriów pozwalających dokonać podziału procesowych terminów ustawowych na przywracalne i nieprzywracalne. Zdaniem skarżącego nawet gdyby przyjąć, że termin z art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem nieprzywracalnym, to należy podkreślić, że termin ten reguluje kwestię na tyle wyjątkową i doniosłą dla strony postępowania, iż należałoby rozważyć zastosowanie analogii przywracania terminów procesowych. W ocenie skarżącego wykładnia art. 98 § 2 k.p.a. zastosowana przez organ jest rażąco niesprawiedliwa i krzywdząca dla tej strony postępowania administracyjnego, która skutecznie wykaże, że przesłanki do przywrócenia terminu zostały spełnione. Ponadto, w ocenie skarżącego do uchybienia terminu doszło bez jego winy. Na tej podstawie w niniejszej sytuacji należało więc sprawę załatwić merytorycznie, przywracając termin lub oddalając wniosek o przywrócenie terminu. Skarżący wskazywał, że w dniu [...] grudnia 2011 r. przeprowadził rozmowę telefoniczną z urzędnikiem P., który to poinformował go, że może on zawiesić postępowanie w wymaganym w tej sprawie terminie aż do czasu, gdy wszystkie wymagane dokumenty zostaną zebrane. W czasie tej rozmowy urzędnik nie zwrócił uwagi, że postępowanie należy podjąć w terminie 3 lat. Po tej rozmowie skarżący twierdził, że był przekonany, że termin do zgromadzenia wymaganych dokumentów jest nieograniczony. Takie działanie organu, jego zdaniem, powinno być traktowane albo jako podjęte w celu wprowadzenia strony w błąd, albo wykorzystanie błędu. Organ był zobligowany do udzielenia pełnej i wyczerpującej informacji także na tym etapie postępowania. W ocenie skarżącego organ informując jedynie o korzystnych aspektach zawieszenia postępowania, bez podnoszenia kwestii ograniczenia terminu do 3 lat, utrzymał skarżącego w przekonaniu, że czas na zebranie dokumentów jest nieograniczony. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd przeprowadzając kontrolę zgodnie ze wskazanymi kryteriami doszedł do przekonania, że skarga podlegała oddaleniu w całości. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. § 2 powołanego przepisu stanowi natomiast, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Co istotne, zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w przepisie art. 98 § 2 k.p.a. odnosi się - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu 3 lat - do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 597/12, LEX nr 1240225). Organ administracji publicznej podejmuje zawieszone na żądanie strony postępowanie, jeżeli zwróci się o to strona. Z przepisu art. 98 § 2 k.p.a. wynika, że z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania może zwrócić się każda ze stron, a nie tylko ta, na której żądanie postępowanie zostało zawieszone. Przyjmuje się, że przypadku upływu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. organ powinien stwierdzić, że żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane, i wydać decyzję o umorzeniu sprawy. Rozpoznając sprawę organy obu instancji odmówiły przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie, uzasadniając to tym, że termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym i jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po upływie tego terminu staje się bezskuteczna. Ponadto termin prekluzyjny jest terminem nieprzywracalnym, co oznacza, że nie ma możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie przedmiotowego postępowania. Powyższe oznacza zatem, że istota sporu, która wystąpiła w analizowanej sprawie, sprowadza się do oceny charakteru terminu określonego w przepisie art. 98 § 2 k.p.a., gdyż od tego zależy, czy ulega on przywróceniu w trybie art. 58 § 1 k.p.a. Aby móc to ocenić przede wszystkim wskazać należy, że podstawowy podział terminów na gruncie prawa to podział na terminy materialne i terminy procesowe, zaś podstawowym kryterium tego podziału jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z tym terminem. Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego, w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania. Wśród terminów procesowych można wyróżnić m.in. terminy dla czynności procesowych stron i uczestników postępowania i terminy dla czynności organu prowadzącego postępowanie. Według innego jeszcze podziału, uwzględniającego źródło tych terminów, terminy procesowe to terminy ustawowe i terminy wyznaczone przez organ prowadzący postępowanie. Na gruncie procedury administracyjnej daje się zauważyć zasada, według której terminy kierowane do stron i uczestników postępowania mają charakter prekluzyjny w tym znaczeniu, że uchybienie terminowi powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony lub uczestnika. Skutków takich nie wywołują natomiast terminy procesowe dla czynności organu. Służą zapewnieniu sprawności postępowania, stąd są określane jako terminy porządkowe lub instrukcyjne. Uchybienie tym terminom nie powoduje bezskuteczności czynności procesowej organu, co jednak nie oznacza, że nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Terminy porządkowe lub instrukcyjne należą zatem niewątpliwie do tej samej kategorii, tj. terminów procesowych. Nie ma wobec tego podstaw do przeciwstawiania terminów procesowych terminom porządkowym, ze względu na różne skutki niezachowania tych terminów. Biorąc pod uwagę te właśnie skutki można natomiast mówić o terminach procesowych zwykłych (porządkowych, instrukcyjnych dylatoryjnych) i terminach procesowych zawitych: prekluzyjnych, peremptoryjnych i przedawniających (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2012 r. sygn. akt II GPS 3/12; www.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynika z treści art. 98 § 2 k.p.a., niezłożenie w terminie trzech lat od zawieszenia postępowania wniosku o jego podjęcie, skutkuje uznaniem żądania wszczęcia tego postępowania za wycofane. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, termin określony w ww. przepisie ma charakter prekluzyjny, bowiem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna. Jak już wskazano powyżej, prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, iż strona terminu nie dochowała. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie ww. 3-letniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 56/13; www.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.