I SA/Wa 612/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] lutego 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. dalej jako kpa) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/skarżący) po rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa-Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej jako skarżący) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] - umorzył postępowanie odwoławcze wskazując na brak przymiotu strony u ww skarżącego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] Starosta [...] stwierdził, że nieruchomości położone w obrębie [...], oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr: [...],[...],[...] i [...] oraz nieruchomości położone w obrębie [...], oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr: [...],[...],[...] i [...] (a gdy chodzi o użytki gruntowe – częściowo lasy) stanowią mienie gminne. Następnie skarżący - czyli Skarb Państwa-Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 kpa, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703), w brzmieniu nadanym przez art. 22 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668, z późn. zm.), - wniósł o stwierdzenie nieważności ww decyzji z 2012r. w części dotyczącej działek leśnych. W wyniku rozpoznania ww wniosku organ I instancji, tj. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. Wskazał w niej, że o ile w sposób niebudzący wątpliwości w zaskarżonej decyzji Starosty [...] z 2012r. zostało użyte inne określenie niż przewiduje prawo tj. "mienie gminne" a nie "mienie gromadzkie", o tyle jednak uchybienia tego nie można uznać za rażące naruszenie prawa, które stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Rozpoznając odwołanie skarżącego od ww decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze z przyczyn określonych w art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe. Podał, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy wnioskodawcą jest osoba lub podmiot, któremu nie można przyznać statusu strony. Powołując się na art. 28 kpa minister wskazał dalej, że pojęcie strony wyprowadzić można jedynie z przepisu prawa materialnego, który ustala uprawnienie lub nakłada obowiązek oraz że zgodnie z art. 126 § 1 kpa odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji służy tylko stronie. W tym kontekście wskazał, że skarżący odwołując się od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, że przysługuje mu jakikolwiek interes prawny, a w konsekwencji przymiot strony postępowania prowadzonego w tej sprawie a także nie wykazał, że przysługuje mu jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do działek leśnych, decyzją tą objętych. W skierowanej do tut. Sądu skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 28 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie posiada on interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] września 2012 r. - w części dotyczącej działek leśnych; b) art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego przedmiotowej decyzji bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz sporządzenie uzasadnienia prawnego - bez wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji oraz bez przytoczenia przepisów prawa. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa i o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ppsa) uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami skargi ani wnioskami w niej zawartymi (art. 134 ppsa). Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy tj. w szczególności naruszenia art. 138 § 1 pkt. 3 kpa. Analizując sprawę w pierwszej kolejności w kontekście procesowym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja ministra, (jeżeli przyjąć jego argumentację za uzasadnioną) - jest niekonsekwentna. Merytoryczna decyzja organu I instancji tj. decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2012r. została wydana na wniosek skarżącego, który następnie (pozostając wnioskodawcą) złożył odwołanie od ww decyzji. Minister przyjął, iż odwołanie nie pochodzi od strony i w oparciu art. 138 § 1 pkt. 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze nie odnosząc się w ogóle do decyzji organu I instancji. Tymczasem, o ile argumentacja ministra okazałaby się uzasadniona i w sposób nie budzący wątpliwości zostałoby wykazane, iż Skarb Państwa (LP Nadleśnictwo [...]) nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z 2012r., to konsekwentnie minister przyjmując brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy (będącego jednocześnie podmiotem składającym odwołanie od merytorycznej decyzji I instancji) winien był zastosować art. 138 § 1 pkt. 2 kpa tj. uchylić decyzję merytoryczną organu I instancji (jako wydaną na wniosek podmiotu nieuprawnionego) i na podstawie art. 105 § 1 kpa winien orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości, a nie jedynie umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa. Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu już tylko z ww przyczyn procesowych. Uchylenie decyzji ministra uzasadnione było także brakiem rozpoznania istoty sprawy a zatem naruszeniem zasad określonych w art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa. Na tym etapie sprawy Sąd nie może zajmować stanowiska merytorycznego, a zatem odnośnie do tego czy istotnie decyzja z 2012r. w sposób rażący naruszała art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 703), w brzmieniu nadanym przez art. 22 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668, z późn. zm.). W pierwszej kolejności organy winny bowiem ustalić czy decyzja Starosty [...] z 2012r. obejmowała będące własnością Skarbu Państwa grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem Ls. Z uzasadnienia ww decyzji Starosty [...] wynika, iż grunty nią objęte w całości stanowiły własność Skarbu Państwa (co innego wynika z załączonych do akt administracyjnych wypisów z ewidencji gruntów i budynków), przy czym częściowo (w zakresie kilku działek) były to lasy. Jeśli, jak wskazał Starosta [...], istotnie decyzja z 2012r. obejmowała grunty stanowiące własność Skarbu Państwa (w tym lasy), to nie sposób przyjąć aby właściciel tych gruntów (czyli Skarb Państwa) nie miał interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia wydania ww decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o ile jego oczywiste naruszenie zostanie wykazane. Gdy chodzi o lasy, to zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 dalej jako ustawa o lasach) lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe z mocy ww ustawy gospodarują nieruchomościami, w zakres którego to pojęcia wchodzi także reprezentowanie Skarbu Państwa w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości objętych zarządem. Jednocześnie, jak stanowi art. 32 ust. 1 ww ustawy, Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. "Gospodarowanie" i "reprezentacja", w rozumieniu art. 32 ust. 1 ww ustawy o lasach, odnoszą się nie tylko do czynności cywilnoprawnych, ale również do udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości objętych zarządem (por. wyrok WSA z dnia 12 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 839/07 i wyrok WSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2234/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpoznając sprawę minister winien zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Starosty [...] z 2012r. obejmowała lasy – w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, następnie ustalić czy były to lasy stanowiące własność Skarbu Państwa a w konsekwencji ocenić legitymację skarżącego jako wnioskodawcy postępowania nadzorczego w kontekście art. 28 kpa (który, inaczej niż wskazano w skardze, jest przepisem prawa materialnego a nie prawa procesowego). W zależności od powyższych ustaleń, w dalszej kolejności, organ winien podjąć się merytorycznej kontroli decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, bądź zastosować, jak wskazano na początku, art. 138 § 1 pkt. 2 kpa. Ponieważ zaskarżona decyzja nie odnosi się do ww kwestii a jedynie bez odniesienia do regulacji zawartej w ustawie o lasach zarzuca, iż skarżący nie przedstawił podstawy prawnej określającej jego interes prawny w sprawie, dalsze rozważania Sądu są nieuprawnione jako przedwczesne. Jest to podyktowane względami proceduralnymi. Nie może bowiem ujść z pola widzenia, że postępowanie administracyjne co do zasady prowadzone jest w dwóch etapach (zasada dwuinstancyjności postępowania). Decyzja organu administracji podlega ocenie Sądu pod względem prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. Zadaniem sądownictwa administracyjnego jest bowiem kontrola legalności decyzji a nie sugerowanie organom administracji jakie rozstrzygnięcie wydaje się prawidłowe w danym stanie faktycznym sprawy. Jednocześnie, co wymaga podkreślenia, Sąd nie mógł zastosować art. 145 § 3 ppsa gdyż na podstawie przedstawionych akt sprawy nie stwierdził istnienia oczywistej podstawy do umorzenia postępowania, a więc braku po stronie skarżącego legitymacji do zainicjowania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie do określenia przedmiotu postępowania tj. nieruchomości objętej decyzją Starosty z 2012r. Uwzględniając powyższe w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ww wytyczne. Ustali czy decyzja Starosty [...] obejmowała grunty Skarbu Państwa, czy były to lasy w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, a następnie oceni czy skarżący posiada interes prawy w sprawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.; 200 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego).