I SA/Wa 620/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] odmawiającą A. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem M. P.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzając, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności u M. P.. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zaakceptowało zatem przyjętej przez organ I instancji podstawy odmowy przyznania świadczenia. Kolegium zauważyło, że przesłanką odmownej decyzji w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt niespełnienia przez stronę innych ustawowych przesłanek do otrzymania świadczenia. Z treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne kierowane jest do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego osobiście, zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej lub nie podejmują zatrudnienia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem ojca, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zdaniem organu odwoławczego, z akt wynika, że zakres sprawowanej opieki nad ojcem nie wykracza poza czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (robienie zakupów, sprzątanie, przygotowywanie posiłków, mierzenie ciśnienia, podawanie leków, pomoc przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych, pranie odzieży, prasowanie, umawianie wizyt lekarskich, robienie zakupów oraz realizacja recept). Z akt wynika między innymi, że wnioskodawczyni była zatrudniona na podstawie umowy zlecenie zawartej na okres od 26.07.2021 r. do 12.11.2021 r. Jednak, w związku z pogorszeniem się stanu zdrowia taty, uniemożliwiającym normalne funkcjonowanie, a co za tym idzie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym tatą zrezygnowała z zatrudnienia. Wnioskodawczyni oświadczyła, że mimo zamieszkiwania w [...] pod innym adresem jest do dyspozycji taty w ciągu dnia, wykonując szereg czynności, które umożliwiają tacie codzienne funkcjonowanie. W razie potrzeby pozostaje również w mieszkaniu taty w porze nocnej. Ojciec wnioskodawczyni nie jest osobą leżącą, porusza się o kulach. Zdaniem Kolegium, wobec tak ustalonego zakresu opieki, niebezpośrednią przyczyną niepodejmowania zatrudnienia i rezygnacji z pracy jest konieczność zapewnienia całodobowej opieki niepełnosprawnemu tacie. Zakres opieki wskazany przez stronę należy do tego rodzaju czynności, które zwykle są wykonywane w stosunku do osób wymagających opieki i konieczność ich wykonywania nie wyklucza możliwości podjęcia pracy zawodowej czy też konieczności rezygnacji z pracy. Czynności opiekuńcze, jakie wskazała strona, są możliwe do wykonania przy pomocy innych osób zobowiązanych do alimentacji (dwie siostry skarżącej), co w konsekwencji skutkuje brakiem konieczności rezygnacji z pracy. Organ przyjął, że wprawdzie faktycznie ojciec strony wymaga pomocy ze strony osoby trzeciej, ale nie jest to opieka, która musi być sprawowana całodobowo przez wszystkie dni w tygodniu. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że wykonywane względem ojca czynności wypełniają A. M. cały dzień i noc w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. A. M. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stawiając zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało istotny wpływ na treść decyzji, a polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności wobec całkowicie błędnego przyjęcia braku istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki nad ojcem w świetle orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodu z dokumentów, kart informacyjnych leczenia szpitalnego oraz orzeczeń o niepełnosprawności. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jej tata zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności wymaga stałej pomocy i opieki innych osób. Choruje na niewydolność nerek, miażdżycę, tętniaka tętnicy głównej, porusza się za pomocą kul łokciowych. Skarżąca podała, że pełni całodobową opiekę nad ojcem i w takim zakresie jest do jego pełnej dyspozycji. Przygotowuje posiłki i podaje je ojcu, sprawuje pieczę nad lekami, pomaga w utrzymaniu higieny osobistej, myciu, ubieraniu. Robi zakupy, pierze, sprząta mieszkanie, załatwia wszystkie sprawy związane z umawianiem wizyt lekarskich, realizuje recepty. Czynności opiekuńcze nie mogą być zorganizowane w sposób umożliwiający podjęcie przez nią zatrudnienia, z powodu rytmu życia osoby niepełnosprawnej i konieczności całodobowej pomocy innych osób, w tym bieżącego reagowania na zmieniające się, zwiększone, w zależności od okresowych pogorszeń stanu zdrowia, potrzeby ojca. Skarżąca podała, że ma dwie siostry, które jednak nie mogą zajmować się ojcem z powodu zamieszkiwania w innej miejscowości i sytuacji rodzinnej. Skarżąca powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że w przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności nie ma potrzeby ustalania przez organ, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy ocenić jako prawidłowe stanowisko organu odwoławczego w zakresie dotyczącym uznania za wadliwe rozstrzygnięcia organu I instancji odmawiającego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej części znajdują bowiem potwierdzenie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd nie podziela jednak stanowiska organu odwoławczego, który przyjął, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie spełnia przesłanki przyznania świadczenia określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Koniecznym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie rezygnującej z zatrudnienia (lub niepodejmującej zatrudnienia) jest zatem, aby rezygnacja ta miała na celu sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie, art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w żaden sposób nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Nie wskazał w szczególności, aby opieka ta musiała być rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, iż w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę oraz że powinien zamieszkiwać ze swoim podopiecznym (zob.: B. Chludziński [w:] P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 590/19; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 287/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 970/19, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21, wszystkie przytaczane orzeczenia opublikowane w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że ojciec skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.), do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jak wynika z cytowanego przepisu, osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, a taką osobą jest niespornie w rozpoznawanej sprawie ojciec skarżącej, wymaga, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Należy zauważyć, że treść tego przepisu koresponduje z przesłankami przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które, jak wskazano, uzależniają przyznanie tego prawa od rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro ustawodawca określił, że dla pełnienia ról społecznych osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga opieki o charakterze stałym lub długotrwałym, to oczywiste jest, że uznał, iż zakres sprawowanej opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga od osoby sprawującej takiego rodzaju opiekę rezygnacji z podejmowania zatrudnienia. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zaś częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, a zakres tych potrzeb jest określony w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organ nie kwestionował samego faktu sprawowania opieki przez skarżącą, uznając jednak, że zakres tej opieki nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy. Tymczasem, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, treść orzeczenia o niepełnosprawności jest wiążąca dla organów orzekających w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 643/21). Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze stron innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Taki kontekst prawny, jaki wyłania się z przywołanych regulacji, powinny mieć na względzie organy przy ocenie zakresu oraz "adekwatności" opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności. Zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (zob. wyroki NSA: z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19; z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19 oraz z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I OSK 448/15). Organy orzekające o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają kompetencji do dokonywania oceny stanu zdrowia osoby, nad którą sprawowana jest opieka, w tym również do badania, czy osoba ta wymaga opieki o charakterze stałym lub długotrwałym. Okoliczności te są bowiem przedmiotem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które zostało wydane zgodnie ze standardami określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r., poz. 2027). Zarówno organ, jak i sąd administracyjny nie mają wiadomości specjalistycznych pozwalających na dokonywanie oceny, czy stan zdrowia badanego wymaga sprawowania nad nim stałej lub długotrwałej opieki. W tym zakresie konieczne jest zatem oparcie się na prawomocnym orzeczeniu o niepełnosprawności. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w istocie zignorował wskazania zawarte w orzeczeniu i podjął samodzielną próbę ustalenia, w jakim zakresie ojciec skarżącej wymaga stałej opieki, do czego w świetle powyższych rozważań nie był uprawniony. Uwagi organu dotyczące zakresu wymaganej przez ojca skarżącej pomocy w istocie zmierzają do zakwestionowania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co nie może mieć miejsca na etapie rozpatrywania wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tylko zmiana takiego orzeczenia w odpowiednim trybie i przez właściwe organy mogłaby uprawniać do odmiennej oceny stanu zdrowia osoby, nad którą sprawowana jest opieka. W ocenie Sądu, przyjęta przez organ ocena zakresu koniecznej opieki świadczonej przez skarżącą pozostaje w sprzeczności nie tylko z treścią orzeczenia o niepełnosprawności, ale również z ustalonym w toku postępowania, na podstawie niekwestionowanych przez organ oświadczeń skarżącej, stanem zdrowia i stopniem samodzielności ojca skarżącej. Jak bowiem wynika z akt sprawy, ojciec skarżącej potrzebuje pomocy przy ubieraniu i rozbieraniu, utrzymywaniu higieny osobistej, drżą mu dłonie, w związku z czym potrzebuje pomocy przy spożywaniu posiłków. Niewątpliwie, jak stwierdził organ, czynności wykonywane przez skarżącą można określić jako zwykle wykonywane "w stosunku do osób wymagających opieki", przy czym właśnie potrzeba sprawowania tej opieki w sposób stały lub długotrwały jest jedną z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z przyczyn wskazywanych wyżej nie można natomiast zgodzić się z organem, że konieczność wykonywania tych czynności nie wyklucza możliwości podjęcia pracy zawodowej czy też konieczności rezygnacji z pracy. Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu, a badając spełnienie przez skarżącą przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględni konsekwencje wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności ojca skarżącej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji.