I SA/Wa 638/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi O. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz O. w M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] marca 1990 r. nr [...], uchylającej decyzję z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...] i decyzję z dnia [...] maja 1989 r., nr [...] oraz stwierdzającej użytkowanie na czas nieokreślony nieruchomości położonych w [...] o nr [...] oraz [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Urząd Miejski w [...] decyzją z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...], orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Okręgowej [...] w [...], działek położonych w [...] przy zbiegu ul. [...] o nr [...] oraz o ustaleniu opłat rocznych z tytułu użytkowania ww gruntu. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 1989 r., nr [...], Urząd Miejski w [...] postanowił o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Okręgowej [...] w [...] działki położonej w [...] przy zbiegu ulic [...], o nr [...] oraz o ustaleniu opłat rocznych z tytułu użytkowania ww gruntu. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w [...] decyzją z dnia [...] marca 1990 r. nr [...], uchylono powyższe decyzje z dnia [...] lipca 1986 r. i z dnia [...] maja 1989 r., w częściach dotyczących ustalonych opłat rocznych z użytkowanie gruntów na terenie miasta [...], oraz orzeczono: 1. stwierdzenie użytkowania na czas nieokreślony przez Okręgową [...] w [...] nieruchomości zabudowanych położonych w [...] przy ul. [...] (działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami: [...]), zmianę wysokości opłaty rocznej za użytkowanie ww gruntów. Pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r. Zakład [...]" Sp. z o.o w [...] wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] marca 1990 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 roku Kolegium, odmówiło stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r., Okręgowa [...] w [...], wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 1990 r., zawiera rozstrzygnięcie będące już przedmiotem innych decyzji ostatecznych tj. decyzji nr [...]i decyzji nr [...] , co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa). Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności opartą na przesłance wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, "że decyzja wydana została na podstawie art. 163 Kpa. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu na dzień wydania tej decyzji) organ administracji państwowej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II Kpa, o ile przewidują to przepisy szczególne; art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiącego, że grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych lub statutowych są oddawane odpłatnie organizacjom społecznym w użytkowanie; art. 46 ust. 3 ustawy, dotyczącego określenia zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania gruntów; przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów; uchwały nr [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie określenia zasad ustalania cen gruntów państwowych przeznaczonych do zabudowy i znajdujących się pod zabudową na obszarze województwa [...]; uchwały nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1989 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty rocznej za grunty państwowe oddane w użytkowanie wieczyste, użytkowanie i zarząd". Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie brak przesłanek do stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1990 r. z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w [...], jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego właściwy w sprawach geodezji i gospodarki gruntami, na mocy przepisów szczególnych miał bowiem prawo wydać decyzję o zmianie wysokości opłat rocznych za grunty pozostające w użytkowaniu O. [...]. Zarówno z przepisów przywołanych w podstawie prawnej jak i z sentencji decyzji z dnia [...] marca 1990 r. niezbicie wynika, iż jej mocą decyzje z dnia [...] lipca 1986 r. oraz z dnia [...] maja 1989 r. zostały uchylone w częściach dotyczących ustalonych opłat rocznych za użytkowanie gruntów i została ustalona nowa opłata roczna. Decyzja z dnia [...] marca 1990 r., zdaniem Kolegium, nie zawiera rozstrzygnięcia będącego już przedmiotem innych decyzji ostatecznych. W sentencji decyzji stwierdzono, że określone grunty pozostają w użytkowaniu na czas nieokreślony przez Okręgową [...] w [...] - organ nie oddaje gruntów w użytkowanie ani tego użytkowania nie wygasza użytkowania ustanowionego we wcześniejszych decyzjach administracyjnych. Ze względu na powyższe, brak podstaw do badania podstaw formalno - prawnych, wskazanych przez skarżącego, przekazania działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...] w użytkowanie Okręgowej [...] w [...]. Na powyższą decyzję Okręgowa [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego R. R., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca ponownie wskazała, że w jej ocenie zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności opartą na przesłance wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. [...] podkreśliła, że wskazany w decyzji art. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wymagał, aby grunt przekazywany w użytkowanie był gruntem państwowym. Tymczasem Skarb Państwa w dacie wydawania decyzji ([...] marca 1990 r.) nie był właścicielem spornych nieruchomości. Brak zatem, jakichkolwiek dowodów potwierdzających prawo własności Skarbu Państwa, już samo przez się przemawia, za zasadnością uznania, że decyzja z 1990 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżącą [...] wywodziła również, że decyzja z dnia [...] marca 1990 r. zwierała w sentencji zapis "stwierdzam użytkowanie na czas nieokreślony przez Okręgową [...]", co oznacza, że zawierała rozstrzygnięcie będące już przedmiotem innych decyzji ostatecznych tj. decyzji nr [...] i decyzji nr [...], co stanowi kolejną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wskazał, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] toczy się postępowanie z wniosku O[...] w [...], o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] lipca 1986 r., Nr [...] orzekającej o przekazaniu w użytkowanie na rzecz Okręgowej [...] nieruchomości położonych w [...] przy ulicach [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki o numerach : [...] oraz ustalającej z tego tytułu opłaty roczne. Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2016 r. pełnomocnik Skarżącej poparł wniesioną skargę, informując jednocześnie Sąd, że w dniu [...] czerwca 2016 r. SKO w [...] wydało decyzję nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1986 r. Sąd wykonał kopię decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r i dołączył ją do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2016r., wymagają uchylenia, jednak z innych powodów niż wskazane w skardze. Spór w niniejszej sprawie, sprowadza się do oceny, czy decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w [...], którą uchylono decyzję z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...] oraz decyzję z dnia [...] maja 1989 r. nr [...], w częściach dotyczących ustalonych opłat rocznych z użytkowanie gruntów na terenie miasta [...], oraz orzeczono stwierdzenie użytkowania na czas nieokreślony przez Okręgową [...] w [...] nieruchomości zabudowanych położonych w [...], spełnia przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, czy też nie. Podkreślić należy, ze decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 Kpa. Zadaniem zatem organów administracji, a następnie Sądu Wojewódzkiego jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie takie, o stwierdzenie nieważności decyzji, ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, Lex 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, Lex 746680). Dodatkowo w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, co do tego, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Oznacza to, że nie każde stwierdzenie wadliwości decyzji prowadzi do stwierdzenia jej nieważności. Taką wadą dotknięta będzie decyzja jedynie wówczas, gdy do naruszenia prawa dojdzie w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., I OSK 1107/11, Lex 1228463). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, podkreślić należy, że sąd administracyjny jako sąd prawa nie dokonuje ustaleń faktycznych, tylko bada, czy dokonane przez organ administracji ustalenia odpowiadają prawu. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd ocenia legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący na dzień jego wydania. Jednakże zauważyć trzeba, że Sąd ma obowiązek uwzględnienia zdarzeń, które zaszły w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed datą orzekania jak również wzięcia pod uwagę rozstrzygnięć organów administracyjnych i sądów administracyjnych (art. 170 i 171 p.p.s.a.) dotyczących danej sprawy. W ocenie składu orzekającego takie okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie. W dniu rozprawy bowiem do akt złożona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], mocą której Kolegium stwierdziło nieważność (z mocą ex tunc) decyzji z dnia [...] lipca 1986 r., ustanawiającej na rzecz [...] prawo użytkowania części nieruchomości określonych w zaskarżonej decyzji ([...]) wraz z opłatami z tego tytułu. Pojawiły się zatem nowe, istotne okoliczności sprawy, które mogą mieć wpływ na dokonanie rozstrzygnięcia, co Sąd musiał z urzędu wziąć pod uwagę. Skutkować to musiało uchyleniem obu zaskarżonych decyzji. Wynika to z faktu, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Jeżeli w związku z pojawieniem się nowych istotnych okoliczności sprawy, zachodzi potrzeba dokonania dodatkowych ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić. Dlatego też rozpoznając sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w oparciu o wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], na nowo rozpozna wniosek Skarżącej [...] z uwzględnieniem nowych okoliczności sprawy wywołanych wspomnianą decyzją. Dopiero po ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń, organ będzie mógł skonfrontować ustalony stan faktyczny z treścią art. 156 § 1 Kpa i ocenić możliwość jego zastosowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. oraz art. 200 i 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.