I SA/Wa 643/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr: [...] Minister Infrastruktury, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] o zwrocie wniosku A. o przyznanie w trybie art. 160 k.p.a. odszkodowania z tytułu szkody poniesionej na skutek wydania decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] marca 1956 r. oraz poprzedzającego je orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] stycznia 1956 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i [...], których nieważność została stwierdzona w drodze ostatecznej decyzji Ministra Budownictwa z [...] marca 2007 r. utrzymującej w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2006 r. Postanowienie z [...] lipca 2010 r. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej spraw. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1956 r. nr [...] wywłaszczyło nieruchomości położone w P. przy ul. [...] i [...] wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami, stanowiące własność nominalną ks. prał. C. P. , a obejmujące parcele nr nr: [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1956 r. nr [...]. W następstwie przeprowadzonego na wniosek A. (następcy prawnego ks. prał. C. P.) postępowania nadzorczego Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] stwierdził nieważność Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] marca 1956 r. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] stycznia 1956 r. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], a wniesioną na tą decyzję skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 900/07. W tym stanie rzeczy A. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o przyznanie, w trybie art. 160 k.p.a., odszkodowania za szkody wyrządzone niezgodnymi z prawem rozstrzygnięciami wywłaszczeniowymi z 1956 r. w kwocie [...] zł. wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia [...] marca 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury, na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zwrócił powyższy wniosek A., wskazując, iż w obecnym stanie prawnym wobec uchylenia art. 160 k.p.a. ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. – o zmianie ustawy – Kodeks Cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr162, poz. 1692), do odszkodowań za szkody wyrządzone niezgodną z prawem decyzją wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność stwierdzona została po tej dacie, ma zastosowanie wyłącznie art. 4171 § 2 kodeksu cywilnego. Tym samym właściwym w sprawie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie jest sąd powszechny. W następstwie rozpoznania złożonego przez A. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygniecie z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia, powołując się na uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 101/08 (OSNC 2009/4/57), a także orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wywodził, iż w związku z uchyleniem ustawą z 17 czerwca 2004 r. art. 160 k.p.a. i zawartym w tej ustawie przepisem przejściowym (art. 5 ustawy), zgodnie z którym do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy (1 września 2004 r.) stosuje się m.in. art. 160 k.p.a. w jego dotychczasowym brzmieniu, w sprawach o odszkodowanie za szkody wyrządzone wydaną niezgodnie z prawem decyzją, o trybie dochodzenia odszkodowania, decyduje nie tylko data wydania wadliwej decyzji, ale również data wydania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność takiego orzeczenia lub wydania go z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Będzie on miał więc zastosowanie tylko wówczas, gdy zdarzenie i stan prawny uprawniający do dochodzenia roszczeń powstał przed dniem wejścia w życie ustawy. O ile zatem wadliwa decyzja wydana została przed dniem 1 września 2004 r. i przed tą datą stwierdzono jej nieważność, zastosowanie będzie miał art. 160 k.pa., ale jeżeli stwierdzenie nieważności decyzji (wydania jej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.) nastąpiło po tej dacie, w sprawie odszkodowania właściwy jest sąd powszechny, a odszkodowanie to dochodzone jest na zasadach określonych w art. 4171 § 2 k.c. Ponieważ zaś w niniejszej sprawie ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność rozstrzygnięć wywłaszczeniowych z 1956 r. wydana została po dniu 1 września 2004 r., to, zdaniem organu, nie ma do niej zastosowania przepis art. 5 ww. ustawy z 17 czerwca 2004 r. , a sprawa odszkodowania może być dochodzona wyłącznie przed sądem powszechnym. Tym samym wniosek A. o przyznanie w trybie art. 160 k.p.a. odszkodowania, podlega zwrotowi na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury, A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 66 § 3 w zw. z art. 160 k.p.a., w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. W uzasadnieniu skargi A. podniosła, iż wykładnia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przedstawiona w postanowieniu, jak również podzielana przez znaczna część orzecznictwa, nie jest jedyną możliwą interpretacja tego przepisu. Możliwa jest bowiem również taka wykładnia, zgodnie z którą przez sformułowanie "zdarzenie" będzie rozumiana wyłącznie pierwotna decyzja administracyjna. W takim zaś wypadku data wydania decyzji nadzorczej nie będzie decydowała o stosowaniu art. 4171 § 2 k.c. dla oceny trybu dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Konieczne bowiem będzie wówczas zastosowanie art. 160 § 4 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2004 r. Skarżąca wskazała przy tym, że w sprawie o odszkodowania za szkodę powstałą na skutek wydanych w 1956 r. niezgodnie z prawem orzeczeń wywłaszczeniowych zainicjowała postępowanie przed Sądem Okręgowym w P. Gdyby zaś sąd ten orzekł o niedopuszczalności drogi sądowej, wówczas zasadne będzie rozstrzygnięcie sprawy przed organem administracji publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty i argumenty, wniosła ona o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazania sprawy do dalszego prowadzenia przez organ administracji publicznej i zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy odszkodowania przez sąd powszechny W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniach zakwestionowanych postanowień. Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2011 r. A. wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r.Nr 36, poz. 175 ze zm.) oraz art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), w zakresie w jakim przepis ten do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność stwierdzono po tym dniu, nakazuje stosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. ograniczając w ten sposób odszkodowanie do wysokości rzeczywistej szkody (damnum emergens), w przypadku gdy ostateczna wadliwa decyzja administracyjna wydana została przed dniem wejścia w życie Konstytucji, chociażby utrata korzyści (lucrum cesans) nastąpiła już po wejściu w życie Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] maja 2010 r. nr [...] o zwrocie A. jej wniosku o przyznanie w trybie art. 160 k.p.a. odszkodowania za szkodę powstałą w następstwie wydanych niezgodnie z prawem decyzji wywłaszczeniowych z 1956 r., których nieważność została stwierdzona ostateczną decyzja Ministra Budownictwa z [...] marca 2007 r. Podstawą zwrotu podania było stwierdzenie przez organ, że w sprawie objętej żądaniem strony właściwy jest sąd powszechny. Zgodnie zaś z art. 66 § 3 zd. pierwsze k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Dla oceny legalności powyższego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie, czy sprawa objęta żądaniem strony podlega rozpatrzeniu na drodze postępowania administracyjnego, czy też, jak ustalił organ właściwym do jej załatwienia jest sąd powszechny. Roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, jednakże do dnia 1 września 2004 r., na mocy art. 160 § 4 k.p.a., o odszkodowaniu orzekał (w postępowaniu jednoinstancyjnym) organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji, albo wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Od ww. daty stan ten jednak uległ zmianie, na skutek uchylenia art. 160 k.p.a. przez art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. – o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.; dalej "ustawa nowelizująca"). Ustawa ta nadała nowe brzmienie art. 417 k.c. oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 4171, i 4172 normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. Jednocześnie artykuł 5 powołanej ustawy stanowił, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie (co nastąpiło 1 września 2004 r.) stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 k.c., oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Powołany przepis intertemporalny budził w orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym wątpliwości, powstałe na tle interpretacji użytego w nim pojęcia "zdarzeń i stanów prawnych", przez które zdaniem niektórych składów orzekających należało rozumieć jedynie wydanie decyzji wadliwej, a zdaniem innych odnosić je należało również do decyzji nadzorczej (jako tzw. zdarzenie prawne złożone, składające się z decyzji wadliwej i decyzji stwierdzającej jej nieważność). W sytuacji opowiedzenia się za pierwszym poglądem, przyjmowano, że dochodzenie roszczenia odszkodowawczego z tytułu niezgodnej z prawem decyzji wydanej przed 1 września 2004 r., niezależnie od daty wydania decyzji nadzorczej, będzie się odbywało na zasadach i w trybie określonym w art. 160 k.p.a. (vide: uchwała SN z 7,12.2006 r. III CZP 99/06, OSNC 2007/6/79; wyrok NSA z 15.04.2009 r. I OSK 568/08, Lex nr 554899). Według drugiego, przeważającego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, o tym czy roszczenie dochodzone może być na zasadach i w trybie art. 160 k.p.a., przesądza nie tylko wydanie przed 1 września 2004 r. stanowiącej źródło szkody wadliwej decyzji, ale również wydanie przed tą datą decyzji nadzorczej, która dopiero warunkowała możliwość wystąpienie z roszczeniem. Zgodnie z tym poglądem, gdy decyzja taka wydana została po 1 września 2004 r. odszkodowanie mogło być dochodzone wyłącznie w oparciu o uregulowanie zawarte w art. 4171 § 2 k.c., a więc przed sądem powszechnym (vide: uchwała SN z 6.11.08 III CZP 101/08, OSNC 2009/4/57; wyrok NSA z 24.09.09 I OSK 1388/08 ONSAiWSA 2011/1/11; z 12.02.2009 I OSK 246/08, Lex nr 516044). Wobec istniejących rozbieżności wykładni ww. przepisów, Sąd Najwyższy, w następstwie rozpatrzenia wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, podjął w dniu 31 marca 2011 r. w pełnym składzie Izby Cywilnej uchwałę o sygn. akt III CZP/112/10 stwierdzającą, m.in. że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Tym samym w uchwale tej Sąd Najwyższy przesądził, że nie mają w takich sytuacjach zastosowania uregulowania zawarte w § 4 i 5 art. 160 k.p.a., a więc ta część przepisu, która określała tryb dochodzenia roszczeń. Odszkodowania te od dnia 1 września 2004 r., mimo że ich źródłem jest wadliwa decyzja wydana przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Żadne bowiem racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają, zdaniem Sądu Najwyższego, za dalszym stosowaniem tych unormowań, nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. Zważyć bowiem należy, że podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Nie budzi wątpliwości sądu, że sprawa odszkodowania za szkody wyrządzone wydanymi niezgodnie z prawem decyzjami, jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. i jako taka, wobec uchylenia z dniem 1 września 2004 r. uregulowania szczególnego jakim był 160 k.p.a., podlega ona rozpoznaniu na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym, stosownie do art. 2 § 1 k.p.c. To zaś wyklucza rozpoznanie takiej sprawy przez organ administracji publicznej. Bez znaczenia jest przy tym to, że materialnoprawną podstawę roszczeń oraz termin ich przedawnienia oceniać należy przez pryzmat uregulowań zawartych w art. 160 § 1,2,3 i 6 k.p.a. W tej sytuacji nie można, zdaniem Sądu skutecznie zarzucić Ministrowi Infrastruktury, że orzekając o zwrocie podania A., naruszył on art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 160 k.p.a. i art. 5 ustawy nowelizującej. Tym samym sformułowane w tym zakresie zarzuty skargi uznać należy za chybione. Sąd nie podziela wprawdzie poglądu organu, iż podstawą do dochodzonego roszczenia może być w realiach niniejszej sprawy wyłącznie art. 4171 § 2 k.c., który to pogląd Minister oparł na wadliwej wykładni art. 5 ustawy nowelizacyjnej, odwołującej się do konstrukcji złożonego zdarzenia prawnego i ustalania właściwego reżimu prawnego w sprawie według daty ziszczenia się ostatniego zdarzenia, jednakże okoliczność ta nie może stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, skoro samo rozstrzygnięcie, a więc orzeczenie o zwrocie podania z uwagi na właściwość sądu powszechnego odpowiada prawu. W ocenie Sądu, w świetle uchwały Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r. przesądzającej o właściwość sądu powszechnego w sprawach o odszkodowanie za szkody spowodowane wydanymi niezgodnie z prawem decyzjami organów administracji publicznej, niezasadne było obecnie zawieszanie postępowania sądowego, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o odszkodowania prowadzonego z powództwa A. przed sądem powszechnym. Odnosząc się zaś do złożonego przez stronę wniosku o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności art. 5 ustawy nowelizującej z wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, w zakresie określonym we wniosku, wyjaśnić należy, że ewentualna odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na zaproponowane pytanie prawne pozostaje bez związku z rozpoznawaną sprawą, a tym samym nie ma ona dla jej rozstrzygnięcia żadnego znaczenia. Zważyć bowiem należy, że przedmiotem rozpoznania Sądu nie była sprawa odszkodowania i jego wymiaru, ale wyłącznie sama sprawa zwrotu podania. Tymczasem przyczyny, w których strona dopatruje się niekonstytucyjności tego przepisu, wynikać mają z niedopuszczalnego jej zdaniem ograniczenia wysokości dochodzonego odszkodowania. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 193 Konstytucji RP i wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z proponowanym przez stronę pytaniem prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.