I SA/Wa 654/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skarg A.L., J. J. i Z. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. J. i Z. J. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków A. L. oraz Z. i J. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody B. z dnia [...] sierpnia 1993 r., nr [...], którą stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Miasto i Gminę M. własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewoda B. decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r. stwierdził nabycie przez Miasto i Gminę M. prawa własności nieruchomości położonej w M., przy ul. [...], zapisanej w jednostce rej. nr [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], a następnie Wojewoda [...], na podstawie art. 155 k.p.a., decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], stwierdził nieważność wymienionej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., a wobec niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili A. L. oraz Z. i J. J. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), zaś z komunalizacji wyłączone jest mienie należące do osób fizycznych, stanowiące ich własność. Organ podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie powyższej ustawy Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż A. L. nabyła w wyniku spadkobrania własność działki oznaczonej nr [...], położonej w M. Działka ta w wyniku zmian w ewidencji gruntów otrzymała w 1997 r. nr [...], zaś w wyniku kolejnych zmian w ewidencji gruntów z działki tej została wyodrębniona m. in. działka nr [...]. Z ustaleń organu wynika, że Naczelnik Miasta i Gminy w M. zarządzeniem z dnia [...] października 1984 r., nr [...], ustalił teren pod budownictwo jednorodzinne części osiedla [...] w M., w skład którego weszły m. in. części nieruchomości oznaczone w operacie ewidencji gruntów M. nr [...], [...]i [...], a następnie Wojewoda [...] zarządzeniem z dnia [...] lipca 1987 r. nr [...]uchylił powyższe zarządzenie. Naczelnik Miasta i Gminy w M. decyzją z dnia [...] marca 1989 r., nr [...], orzekł m. in. o wywłaszczeniu nieruchomości niezabudowanej nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 na rzecz Państwa położonej w M. w rejonie ulic [...], posiadających zbiór dokumentów[...], stanowiących własność A. L.. Natomiast Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1989 r., nr [...], uchylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w M. w sprawie wywłaszczenia i sam orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa powyższej zabudowanej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] marca 1989 r., nr [...], Naczelnik Miasta i Gminy w M. orzekł m. in. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości niezabudowanej nr [...] o pow. [...] m2, położonej w M. w rejonie ulic [...], nieposiadającej urządzonej księgi wieczystej, stanowiącej własność H. i A. L., zaś Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1989 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję wywłaszczeniową. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 stycznia 1990 r. (sygn. akt IV SA 1018/89 i IV SA 42/90) uchylił wymienione decyzje wywłaszczeniowe Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1989 r., nr [...] i nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że Naczelnik Miasta i Gminy w M., kierując się powyższym wyrokiem, decyzją z dnia [...] kwietnia 1990 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu [...] w M., oznaczonych jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2. W świetle powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] (powstała z działki nr [...]) nie spełniała warunku umożliwiającego jej komunalizację, bowiem nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli H. L. oraz Z. J. i J. J. podnosząc, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, których wystąpienie obliguje organ administracji publicznej do zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. i wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ustosunkowując się do powyższego wniosku wskazał, że działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym J. i Z. J. oraz wyjaśnił, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało ustanowione na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1986 r., to jest zarówno przed 27 maja 1990 r., jak również przed wydaniem przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. W związku z powyższym brak jest możliwości stwierdzenia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych związanych z ustanowieniem użytkowania wieczystego, które nastąpiło wcześniej niż wydanie decyzji komunalizacyjnej, a zatem nie stanowi konsekwencji wydania tej decyzji komunalizacyjnej. Organ wskazał ponadto, iż stwierdzenie w skarżonym rozstrzygnięciu, że decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie nie przesądza automatycznie o jej zgodności z prawem. Organ wyjaśnił także, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy stanowiąca przedmiot tego postępowania decyzja administracyjna obarczona jest jedną z wad wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co obligowało organ administracji do stwierdzenia jej nieważności. Skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: 1) A. L., zarzucając: – błędne i niezgodne z rzeczywistym stanem zebranie w sprawie materiału dowodowego; – wydanie decyzji bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa oraz po wcześniejszym rozstrzygnięciu sprawy inną decyzją ostateczną. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. 2) Z. J. i J. J. zarzucając naruszenie: – art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie odnoszącym się do chwili i trybu nabycia przez skarżących prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, jak również w zakresie dotyczącym uprzedniego nabycia prawa użytkowania wieczystego tej działki przez T. i B. K.; – art. 156 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie, przy ocenie istnienia nieodwracalnych skutków prawnych, okoliczności dotyczących chwili i trybu nabycia przez skarżących przedmiotowej działki i w rezultacie przez bezpodstawne ustalenie, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r.; – art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący Z. J. i J. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ten akt decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. Sąd zarządził połączenie spraw dotyczących skargi A. L. oraz Z. J. i J. J. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Wydając zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w zakresie uzasadniającym stwierdzenie okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko organu odnoszące się do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r., w której stwierdzono nabycie przez Miasto i Gminę M. prawa własności nieruchomości położonej w M., przy ul. [...], zapisanej w jednostce rej. nr [...] jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], znajduje swoją podstawę w rażącym naruszeniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa). Przepis ten stanowił bowiem podstawę komunalizacji mienia, ale wyłącznie w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Zatem przedmiotem komunalizacji nie mogło być mienie stanowiące w dniu wejścia w życie ustawy, to jest 27 maja 1990 r., własność osób fizycznych W toku postępowania administracyjnego ustalono, że A. L. nabyła w wyniku spadkobrania własność działki nr [...] (oznaczoną następnie nr [...]), z której w wyniku kolejnych zmian została wyodrębniona m. in. działka nr [...]. Decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1989 r., w której orzeczono o wywłaszczeniu tej działki, została uchylona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1990 r. Następnie Naczelnik Miasta i Gminy w M. decyzją z dnia [...] kwietnia 1990 r. umorzył postępowanie w sprawie wywłaszczenia na rzecz Państwa nieruchomości przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne na osiedlu [...] w M., w tym również w stosunku do działki oznaczonej nr [...]. Mając na uwadze przedstawione okoliczności sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo ustalił, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] (powstała z działki nr [...]) nie spełniała ustawowych warunków jej komunalizacji, gdyż nie stanowiła własności Skarbu Państwa. W konsekwencji organ zasadnie uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należy jednocześnie wyjaśnić, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. została wcześniej uchylona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Decyzję Wojewody [...] uchylono decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Oznacza to, że sprawa nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. nie została rozstrzygnięta do czasu wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2009 r. Stwierdzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obligowało organ nadzorczy do ustalenia czy decyzja komunalizacyjna wywołała, w odniesieniu do działki nr [...], nieodwracalne skutki prawne. Okoliczność ta miała bowiem bezpośredni wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym, gdyż zaistnienie niedwaracalnych skutków prawnych prowadzi do ograniczenia się przez organ nadzorczy do stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Skarżący Z. J. i J. J. zarzucili organowi pominięcie, przy ocenie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, okoliczności dotyczących chwili i trybu nabycia przez skarżących przedmiotowej działki i w rezultacie bezpodstawne ustalenie, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1993 r. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zachodzą w tym przepadku nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Odmienne stanowisko wynika ze skargi Z. J. i J. J., którzy w konsekwencji wskazali na konieczność wydania rozstrzygnięcia w oparciu o dyspozycję art. 158 § 2 k.p.a. Uwzględnienie przez Sąd skarg dotyczących decyzji nadzorczej wynikało z uchybienia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepisom art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., gdyż bezsporne okoliczności sprawy wskazywały na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, co stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uzasadniając powyższe stanowisko Sąd wskazuje, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało ustanowione na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1986 r., to jest zarówno przed 27 maja 1990 r., a także przed wydaniem przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. Istotnie zatem, na co zwraca uwagę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej, a wobec tego nie stanowiło bezpośredniej konsekwencji wydania tej decyzji. Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji komunalizacyjnej nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać przy uwzględnieniu zakresu właściwości organów administracji publicznej oraz ich umocowania do stosowania władczych form działania (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211). W konsekwencji, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga działań pozostających poza zakresem kompetencji organu administracji publicznej, to zachodzi przypadek nieodwracalności skutku prawnego decyzji, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych nie należy do właściwości organów administracji publicznej lub sądu administracyjnego. Ocena nieodwracalności skutku prawnego czynności cywilnoprawnej pozostaje w kompetencji sądu powszechnego. Przykładowo do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. należy zaliczyć zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2008 r., I OSK 739/07, niepubl.). Przenosząc przedstawione rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że z akt administracyjnych wynika, iż Z. J. i J. J. nabyli prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. (sygn. akt. akt [...]). Dokonanie tej czynności w postępowaniu sądowym było poprzedzone ustanowieniem użytkowania wieczystego na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1986 r., a następnie wydaniem decyzji komunalizacyjnej. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego stało się zatem prawo użytkowania wieczystego ustanowione na nieruchomości pozostającej własnością gminy. Skarżący Z. J. i J. J., działając w sposób chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, nabyli powyższe prawo z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu (art. 999 § 1 k.p.c.). Nabycie przez skarżących prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości będącej własnością gminy oznacza, że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do działki nr [...]. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji i daje podstawy do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2007 r., I SA/Wa 434/07, niepubl.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając ponownie sprawę w zakresie określonym w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. (nr [...]) i decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. (nr [...]), uwzględni powyższe stanowisko. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.