I SA/Wa 659/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W. C. na pismo Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. wypłacić z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz W. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Skarżąca W. C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazała, że zaskarża postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r. nr.[...] dotyczące odmowy zapoznania się z aktami sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podała, że 20 stycznia 2010 r. zwróciła się do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o wgląd w akta postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 1950 r., utrzymującego w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1949 r. nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (hip. Nr [...]). Postawę prawną wniosku stanowiły art.10 § 1 oraz 73 § 1 k.p.a. Skarżącej odmówiono wglądu w akta postępowania uzasadniając odmowę brakiem statusu strony w tym postępowaniu, przy czym zdaniem skarżącej ogłoszenie postanowienia w tym przedmiocie nastąpiło ustnie przez pracownika organu w czasie wizyty w Ministerstwie. Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej pismem z 22 stycznia 2010 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 28 stycznia 2010 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącej Minister Infrastruktury odmówił skarżącej wglądu w akta podnosząc, iż nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w związku z czym nie jest możliwe udostępnienie jej akt postępowania do wglądu. W ocenie skarżącej pismo organu z 28 stycznia 2010 r. uznać należy za postanowienie odmawiające wglądu w akta postępowania, wydane w wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia od postanowienia wydanego na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Analiza pisma organu z dnia 28 stycznia 2010 r. zdaniem skarżącej prowadzi do konstatacji, że zawiera ono elementy wymienione w art.124 § 1 k.p.a., niezbędne do uznania go za postanowienie w rozumieniu art.123 § 2 k.p.a. Pismo to zawiera bowiem oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony (osoby) biorącej udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne oraz prawne, a także podpis osoby działającej z upoważnienia piastuna organu administracji. Wadą zaskarżonego postanowienia jest brak jednoznacznego pouczenia o trybie jego zaskarżenia. Skarżąca wskazała, że nieprawidłowe jest stanowisko organu nadzoru odnośnie nie uznania jej za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych. Podniosła, że [...] listopada 1990 r. Burmistrz Dzielnicy [...] wydał decyzję nr [...] o sprzedaży na rzecz W. C. oraz A. C. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] (to jest w budynku będącym przedmiotem postępowania prowadzonego za sygnaturą [...]). Cena wykupu lokalu mieszkalnego oraz opłata roczna z tytułu współużytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu zostały wpłacone, jednakże do zawarcia umowy sprzedaży lokalu do dnia dzisiejszego z winy organów administracji publicznej nie doszło. Skarżąca wskazała, że w dniu 20 sierpnia 1997 r. Prezydent W. wydał decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1990 r. Decyzja Prezydenta W. została następnie uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] października 1997 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W jego wyniku Prezydent W. wydał kolejną decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] listopada 1990 r. Decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] grudnia 1998 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Ostatecznie Prezydent W. wydał w dniu [...] kwietnia 1999 r. decyzję o umorzeniu postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji, która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wobec powyższego decyzja Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] listopada 1990 r. pozostaje nadal w mocy tworząc, zdaniem skarżącej, możliwość dochodzenia przez nią roszczeń o przeniesienie własności lokalu nr.[...] w budynku przy ul. [...]. Skarżąca podniosła, że wynik toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], może mieć istotny wpływ na możliwość realizacji przez skarżącą uprawnień wynikających z decyzji z 13 listopada 1990 r. - a zatem ze sfery prawa materialnego. Tym samym spełniona jest, zdaniem skarżącej, przesłanka uznania jej za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z przeważającym w doktrynie poglądem, interes prawny uzasadniający uznanie danego podmiotu za stronę znajduje swoje źródło w prawie materialnym. W niniejszej sprawie źródłem tak pojętego interesu prawnego są w ocenie skarżącej przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanym oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r., nr 14 poz. 75) – w brzmieniu obowiązującym w dniu 13 listopada 1990 r. Skarżąca powołała orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące strony postępowania. Skarżąca podniosła, że stwierdzenie nieważności decyzji i orzeczenia dekretowego i wydanie decyzji restytucyjnej może prowadzić do pozbawienia skarżącej możności dochodzenia swych praw wynikających z niewykonanej nadal bez jej winy, decyzji z [...] listopada 1990 r. Podsumowując skarżąca podniosła, że ma przymiot strony i powinny jej być udostępnione akta postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Organ naczelny wyjaśnił, że ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z 26 stycznia 2010 r., sporządzonej przez pracownika Ministerstwa Infrastruktury, wynika, że 20 stycznia 2010 r. w urzędzie stawiła się skarżąca, która powołując się na decyzję Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] listopada 1990 r. o sprzedaży lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] w W., zwróciła się o udostępnienie jej do wglądu akt postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa nr [...] z [...] marca 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydenta W. nr [...] z [...] lipca 1949 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...]. Ponieważ skarżąca nie legitymowała się umową cywilnoprawną o sprzedaży lokalu wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości, to pracownik odmówił jej udostępnienia akt powyższej sprawy z uwagi na nieudokumentowanie przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym. Organ naczelny ustosunkowując się do skargi W. C. wskazał, że pismo Ministerstwa Infrastruktury z 28 stycznia 2010 r., jest jedynie pismem wyjaśniającym i jest ono niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. W ocenie organu nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego, gdyż nie ma ono waloru postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.). Pismo takie nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie właściwości tych sądów wynikającej z art. 3 p.p.s.a. Dlatego, zdaniem organu, uzasadniony jest wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, organ naczelny podkreślił, że – jego zdaniem - art. 73 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko i wyłącznie w stosunku do stron prowadzonego przed tym organem postępowania administracyjnego; przy czym podobne założenie wynika z przepisu art. 73 § 2 k.p.a., którego treść – w ocenie organu- jednoznacznie wskazuje, że jedynie w przypadku odmówienia stronie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów organ obowiązany jest do zastosowania formy postanowienia, na które stronie przysługuje zażalenie. Tym samym, w każdym innym przypadku odmowy umożliwienia zapoznania się z aktami wystarczająca jest forma pisma wyjaśniającego, nie podlegającego zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji. Zdaniem organu naczelnego, należy odróżnić uprawnienia wyraźnie przyznane stronom postępowania, od praw osób trzecich (jeżeli z wnioskiem o udostępnienie akt nie występuje strona postępowania administracyjnego, lecz inny podmiot, to należy go uznać za osobę trzecią). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna, a to dlatego, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego uczynione zostało pismo Ministra Infrastruktury z 28 stycznia 2010 r., treścią którego było wyjaśnienie przyczyn, dla których organ nie znalazł podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a., lecz przyjął, że na wniosek skarżącej wystarczy odpowiedzieć pismem; nie uznał skarżącej za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych. Stwierdzić należy, że skarżąca wadliwie kwalifikuje przedmiot zaskarżenia jako postanowienie dotyczące odmowy umożliwienia jej zapoznania się z aktami toczącego się postępowania. Skoro w ocenie organu brak jest podstaw prawnych do wydania w sprawie postanowienia, co organ wyraźnie zaznacza w piśmie i uzasadnia, to wyklucza to możliwość zakwalifikowania pisma jako postanowienia. Ponadto błędny, a nawet nielogiczny, jest pogląd skarżącej, że udzielona jej 20 stycznia 2010 r. ustna informacja przez pracownika Ministerstwa Infrastruktury o odmowie udostępnienia akt, jest ustnym postanowieniem, o jakim mowa w art. 74 § 2 k.p.a. Zaważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 125 § 2 k.p.a. tylko w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 k.p.a., sprawy mogą być załatwiane ustnie. Wszakże pod warunkiem, że następuje załatwienie sprawy, a nie odmowa jej załatwienia. A więc postanowienie może być ustnie ogłoszone tylko wtedy, gdy stanowiska organu i strony są zgodne (por. Adamiak, (w) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, 9 wyd., Warszawa 2008, str. 99). Skoro w niniejszej sprawie stanowiska te były przeciwstawne, a co gorzej, organ nie miał nawet woli załatwienia sprawy w formie postanowienia, to oznacza, że nie było żadnej podstawy do rozumowania, że organ naczelny załatwił sprawę ustnym postanowieniem. Poza tym w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów przeprowadzenia czynności ustnego ogłaszania postanowienia (stosownie do przepisu art. 68 k.p.a. czynności te wymagają utrwalenia w protokole sporządzonym według określonych zasad wynikających z tego przepisu). W sytuacji braku postanowienia nie było także podstaw do złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej nie istniejącym postanowieniem. Jednakże fakt nie załatwienia tego wniosku na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. (niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) pozostaje dla niniejszej sprawy bez znaczenia, gdyż przedmiotem zaskarżenia nie jest bezczynność organu w rozpoznaniu tego wniosku. Sąd tylko ubocznie zauważa, że gdyby nawet, wbrew oczywistym faktom i wbrew wyżej powołanej argumentacji prawnej, przyjąć, że pismo organu z 28 stycznia 2010 r. jest postanowieniem, to i wówczas skarga podlegałaby odrzuceniu z uwagi na uczynienie przedmiotem zaskarżenia postanowienia nieostatecznego. Wobec tego, że skarga została odrzucona z powodu uczynienia przedmiotem zaskarżenia pisma, a nie postanowienia o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2) p.p.s.a., to poza oceną Sądu pozostają zarzuty skargi związane z przyjęciem przez organ naczelny nieistnienia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast ma rację skarżąca, że jeżeli organ nie zamierzał jej udostępnić akt sprawy z uwagi na brak przymiotu strony, to miał on obowiązek wydać postanowienie stosownie do unormowania z art. 74 § 2 k.p.a. Stanowisko to ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z 10 października 2008 r., I OSK 1081/08, LEX nr 516765, WSA w W-wie z 19 sierpnia 2009 r. VIII SA/Wa 199/09, LEX nr 553632, WSA we Wrocławiu z 11 grudnia 2008 r. II SA/Wr 324/08, LEX nr 528060). Wskazać trzeba, że pojęcie strony występujące w Kodeksie postępowania administracyjnego ma różne znaczenia, np. w art. 28 k.p.a. mowa jest o stronie, która swój interes prawny wywodzi z normy prawnej prawa materialnego. Tylko taki podmiot może brać udział w postępowaniu administracyjnym i być adresatem rozstrzygnięcia organu. Jednocześnie może on przeglądać akta sprawy stosownie do przepisu art. 73 § 1 k.p.a., z zastrzeżeniem art. 74 § 1 k.p.a. (tajemnica państwowa i ważny interes państwowy). Natomiast, jeżeli wnioskodawca żąda udostępnienia akt, powołując się na swój interes prawny, a organ uznaje, że podmiot ten nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to powstaje obowiązek wydania postanowienie w trybie art. 74 § 2 k.p.a., co wnioskodawcy zapewni zarówno administracyjny tok instancji, jak i ewentualną możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Podnieść należy, że adresat postanowienia wydanego w trybie art. 74 § 2 k.p.a., w tym incydentalnym postępowaniu, jest stroną w znaczeniu formalnym. Dlatego nie można podzielić stanowiska organu, że wydanie postanowienia w trybie tego przepisu, może dotyczyć tylko strony w rozumieniu art. 28 kpa, a niniejszą sprawę należy załatwić pismem. Wobec tego, że przedmiotem niniejszej skargi jest pismo informacyjne, a nie postanowienie, o jakim mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., a kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje pism to niniejsza skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu z mocy art. 58 § 1 pkt 6 ) p.p.s.a. Zwrot wpisu sądowego uzasadniony jest treścią przepisu art. 232§ 1 pkt 1) p.p.s.a.