I SA/Wa 664/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Dorota Apostolidis Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi K. B. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...]marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] marca 2016 r., nr [...] stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia przez K. B. odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2011 r., nr [...]. Postanowienie wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. stwierdzono nabycie przez Dzielnicę- Gminę W. z mocy prawa własności udziału wynoszącego ¼ części w nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2. Decyzja ta stała się ostateczna, co wynika z adnotacji na decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła w dniu 9 grudnia 2013 r. K. B. Skarżąca stwierdziła, że otrzymała decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. w dniu [...] listopada 2013 r. W tym stanie rzeczy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] marca 2016 r., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ zauważył, iż K. B. nie była traktowana przez organ za stronę postępowania administracyjnego, w konsekwencji nie otrzymała decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. Organ powołał się na orzecznictwo, które wskazuje, że osoba , która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, może wnieść odwołanie przed upływem 14 dni od otrzymania decyzji przez stronę postepowania. Podmioty uznane za strony postępowania otrzymały decyzję 26 września 2011 r., zatem ostatnim dniem na wniesienie odwołania był 10 październik 2011 r. Odwołanie K. B. zaś zostało nadane dopiero w dniu 9 grudnia 2013 r. Przy czym w jego treści nie zawarto prośby o przywrócenie uchybionego terminu. Na postanowienie to K. B. wniosła skargę wnosząc w niej o stwierdzenie, że zawarty w odwołaniu wniosek o przywrócenie terminu do zgłoszenia roszczeń, obejmuje również wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu adw. P. N. w piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. W skardze zarzucił naruszenie art. 134 kpa oraz art. 8 kpa i 104 kpa w zw. z art. 123 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647; ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że sądy administracyjne nie rozstrzygają spraw administracyjnych za organy administracji publicznej, ale jedynie dokonują kontroli podejmowanych przez owe organy aktów pod względem ich zgodności z prawem. Przy czym nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, sądy te związane są granicami danej sprawy (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Te z kolei wyznaczone są treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym wypadku postanowienia Krajowej Komisji uwłaszczeniowej [...] marca 2016 r., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania wniesionego przez K. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. stwierdzającego nabycie przez Dzielnicę- Gminę W. z mocy prawa własności udziału wynoszącego ¼ części w nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2. Poczynienie na wstępie tych ogólnych uwag było konieczne ze względu na treść skargi, w której skarżąca opisuje problemy związane z odzyskaniem majątku spadkowego po swoim ojcu J. P. Dokonując natomiast kontroli legalności postanowienia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] marca 2016 r. Sąd ocenił, że jest ono zgodne z prawem, a przy jego podejmowaniu organ w sposób właściwy zinterpretował oraz zastosowała art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) powołana dalej jako: "k.p.a.", Przepis ów, w zdaniu pierwszym stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Termin w jakim wnosi się odwołanie od decyzji, określa z kolei art. 129 § 3 k.p.a., stanowiąc że należy to uczynić w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie. Termin ten ma charakter zawity, co oznacza, że realizacja czynności procesowej, dla której został on ustanowiony, po jego upływie jest bezskuteczna. W sytuacji zatem stwierdzenia uchybienia terminu do jej dokonania organ zobligowany jest do wydania postanowienia o treści wynikającej z art. 134 k.p.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie – jak słusznie zauważała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa - nie zależy od uznania organu, a samo uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie sądów administracyjnych, rozpatrzenie przez organ administracji publicznej środka odwoławczego wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi kwalifikowaną wadę prawną określona w art. 156 § pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia ostatecznego, a wiec takiego, które korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA z 25.08.2009 r. sygn. akt V SA/Wa 306/09 Lex nr 556804). W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca K. B. nie była przez organ I instancji traktowana jako strona i z tej racji decyzja nie została jej doręczona z urzędu (art. 109 § 1 k.p.a.). Skarżąca wprawdzie otrzymała odpis decyzji, lecz nastąpiło to na skutej jej pism z dnia 29 marca 2013 r. i 4 listopada 2013 r. skierowanych do Wojewody [...]. To zaś, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego, ustalają organy na podstawie ogólnej normy zawartej w art. 28 kpa. W doktrynie powszechnie przyjmuje się, że postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (por. Andrzej Wróbel. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Lex). Świadczy o tym systematyka rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego "Odwołania". W myśl art.133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. W kolejnym przepisie art.134 k.p.a. znalazła się regulacja dotycząca pierwszej czynności organu odwoławczego - stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania albo uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych". Zdaniem Sądu organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać terminowość wniesienia środka odwoławczego, zaś dopiero w przypadku stwierdzenia zachowania terminu może zbadać czy odwołującemu się przysługuje przymiot strony. Odwołanie jest czynnością procesową, której skuteczność zależy od jej dokonania w terminie. W przypadku niedochowania terminu art. 134 kpa nakazuje organowi wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Ustalenie, czy został zachowany termin do wniesienia odwołania, ma bowiem bardzo istotne znaczenie, ponieważ rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie prowadzi do kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej, a tym samym do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 kpa). Odnośnie obliczania terminu do wniesienia odwołania przez taką osobę, której nie doręczono decyzji , a wniosła ona odwołanie powszechnie przyjmuje się, że osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2010 roku w spr. I OSK 1126/09 oraz przytoczonych w tym wyroku orzeczeniach). Należy zatem ustalić, kiedy nastąpiło najpóźniejsze doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej i czternasty dzień od tego doręczenia jest ostatnim dniem terminu do wniesienia odwołania dla osoby, której nie doręczono decyzji pierwszoinstancyjnej. Po tym dniu decyzja staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji). W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym należy stwierdzić, że ostatnim dniem do wniesienia odwołania przez K. B. był dzień 10 październik 2011 roku, czyli czternasty dzień od najpóźniejszego doręczenia decyzji organu I instancji, które nastąpiło 26 września 2011 roku. Bezspornym jest, że K. B. wniosła odwołanie 9 grudnia 2013 roku, zatem po terminie. Nie można również uznać, że skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W swoim odwołaniu szeroko opisuje okoliczności nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości kupionej w 1942 r. przez jej ojca J. P. i domaga się przyznania odszkodowania za utracone mienie. Jej wniosek " o przywrócenie terminu do zgłoszenia przedmiotowych roszczeń - w tym odszkodowawczych" wyraźnie nawiązuje do kwestii związanych z utraconym mieniem. Z jego treści nie można natomiast wyinterpretować, że dotyczył on przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie można również uznać, że organ winien wzywać stronę o wyjaśnienie treści jej żądania zawartym w piśmie z dnia 9 grudnia 2013 r., w sytuacji, gdy skarżąca wyraźnie i w sposób nie budzący wątpliwości określiła żądanie, wnosząc odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. W aspekcie powyższych rozważań Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze oraz w piśmie procesowym z 19 sierpnia 2016 r. należy uznać za niezasadne. Ubocznie wskazać należy, iż stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym (vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. Beck Warszawa 2003 str. 566). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)., orzekł jak w sentencji wyroku.