I SA/Wa 666/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz F. P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że F. P. w dniu 25 września 2007 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej na skutek wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r. nr [...]. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2004 r. Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z art. 160 k.p.a. postępowanie odszkodowawcze jest dwufazowe. Otwarcie drogi sądowej następuje z momentem wydania decyzji administracyjnej, która nie zadowala strony poszkodowanej. Każda decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma szczególny charakter dlatego, że dotyczy sprawy cywilnej, do której załatwienia w drodze postępowania administracyjnego dochodzi tylko warunkowo, jeżeli strona jest zadowolona z rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania (art. 160 § 5 k.p.a.). Tryb postępowania przewidziany w art. 160 § 5 k.p.a. powoduje, że do decyzji wydanej na podstawie art. 160 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznej, bowiem wszelkie zastrzeżenia strony do decyzji odszkodowawczej rozpatrywane mogą być na nowo przez sąd powszechny, ze wszystkimi tego konsekwencjami dotyczącymi zaskarżenia orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. I SA/Wa 1797/06, postanowienie NSA z 30 września 2002 r. sygn. I SA 494/01, wyrok NSA z dnia 19 marca 1997 r. sygn. IV SA 1170/05), o czym F. P. został prawidłowo pouczony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa ewentualnie o ich uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wykluczają możliwości weryfikacji decyzji w przedmiocie odszkodowania w nadzwyczajnych trybach wzruszania decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 23 maja 2001 r. sygn. IV SA 660/01 (LEX 77614), w którym Sąd przyjął, że decyzja wydana na podstawie art. 160 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji i kontroli NSA, co nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę jej oceny w postępowaniu nadzwyczajnym. Podobne stanowisko przedstawione zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2002 r. sygn. IV SA 308/00 (LEX nr 81737). Możliwość weryfikacji decyzji w przedmiocie odszkodowania w trybie postępowań nadzwyczajnych dopuszcza także doktryna prawa administracyjnego, zgodnie z którą fakt, że decyzja taka nie podlega zaskarżeniu toku instancji i kontroli sądu administracyjnego nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę jej oceny w postępowaniu nadzwyczajnym. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Odnosząc się do stanowiska Ministra Infrastruktury akceptującego stanowisko Ministra Budownictwa przedstawione w decyzji z dnia [...] października 2007 r., Sąd uznał, że stoi ono w sprzeczności z art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Od decyzji wydanej w trybie art. 160 k.p.a. niewątpliwie nie służyło odwołanie. Postępowanie prowadzone w trybie tego przepisu miało charakter mieszany, administracyjno-sądowy. Mogło toczyć się w dwóch etapach: etap pierwszy – z zastosowaniem trybu administracyjnego, etap drugi – z zastosowaniem trybu sądowego przed sądem powszechnym. W etapie pierwszym o odszkodowaniu orzekał jednoinstancyjnie organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a.). Organ ten w trakcie postępowania wyjaśniającego dokonywał ustalenia wysokości odszkodowania z uwzględnieniem przewidzianych w Kodeksie cywilnym okoliczności wpływających na jego wysokość. Postępowanie administracyjne kończyło się decyzją o przyznaniu lub o odmowie przyznania odszkodowania. Decyzja ta nie podlegała zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych, ani kontroli sądu administracyjnego. Początkowo w orzecznictwie wykluczano dopuszczalność wzruszenia takiej decyzji w trybach nadzwyczajnych, jak również kontroli jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny. To stanowisko uległo zmianie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck wyd. 9 s. 790). Obecnie straciły już na znaczeniu powołane przez organ orzeczenia, w których wyłączona jest taka kontrola w stosunku do decyzji wydanej w wyniku postępowania określonego w art. 160 § 4 k.p.a. Nie budzi już wątpliwości pogląd, że decyzja taka na zasadach przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego może podlegać weryfikacji w nadzwyczajnych trybach. Nie ma bowiem podstaw w obowiązujących przepisach by uznać, że postępowanie nadzwyczajne jest w stosunku do tego rodzaju decyzji wyłączone. Fakt, że o odszkodowaniu rozstrzyga organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, a rozstrzygnięcie to nie podlega ocenie w postępowaniu odwoławczym ani sądowoadministracyjnym, natomiast dla strony niezadowolonej z przyznanego odszkodowania lub odmowy jego przyznania otwiera się możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego, przewidziana w art. 160 § 5 k.p.a., nie wyklucza możliwości przeprowadzenia w stosunku do takiej decyzji postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności lub wznowienia postępowania. Należy mieć też na uwadze stanowisko przedstawione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. OPS 12/99 (ONSA 2000, z. 2, poz. 47), w której Sąd powołując się na art. 184 Konstytucji RP stwierdził, że w przypadkach przekazywania do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie załatwiane są przez organy administracyjne, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 1996 r. sygn. IV SA 781/95 (niepubl.) przyjął, że nie jest wyłączona droga postępowania przewidzianego w art. 156-159 k.p.a. również w odniesieniu do tych decyzji, dla których nie przewiduje się trybu postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, jak to ma miejsce w przypadku decyzji określonych w art. 160 k.p.a. Również w wyroku z dnia 23 maja 2001 r. sygn. IV S.A. 660/01 (niepubl.) Sąd ten stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 160 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, co nie wyłącza możliwości domagania się jej oceny w postępowaniu nadzwyczajnym. Pogląd ten podzielił też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 września 1996 r. sygn. IV SAB 84/96, z dnia 12 sierpnia 1999 r. sygn. IV SAB 117/99, z dnia 9 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1531/06 i z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1538/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela w pełni przedstawione w powołanych wyżej orzeczeniach stanowisko co do możliwości dokonania oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odszkodowaniu. Tym samym jako błędne należało ocenić stanowisko orzekających w sprawie organów, iż wobec decyzji wydanej na podstawie art. 160 k.p.a. nie może się toczyć postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Wobec tego organy błędnie przyjęły, że w sprawie należało wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego ze wskazanego w zaskarżonych decyzjach powodu. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).