I SA/Wa 667/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi K. J., M. M. J., M. J. i P. J. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia odrzucić skargę Zaskarżonym orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: SKO/organ/Kolegium) działając na podstawie art. 105 § 1 kpa i art. 78 ust. 1 i 2 w związku z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. dalej jako: ugn), umorzyło postępowanie. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Prezydent [...] pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. ustalił dla P. J., M. J., K. J. i M. M. J. (dalej jako: skarżący) wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego po 0,5 (1/2) części nieruchomości gruntowej opisanej w KW nr [...] jako działka nr [...] w obrębie [...], o pow. [...] mkw, położonej przy ul. [...] w [...] w wysokości po [...] zł plus 23% VAT, tj. po [...] zł. Podstawę do ustalenia wysokości opłat rocznych stanowiła wykonana w dniu [...] października 2015 r. przez osobę uprawnioną do szacowania nieruchomości wycena określona na [...] zł przy zastosowaniu 1% stawki procentowej. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia [...] marca 2014 r. na rzecz osób uprawnionych do wnoszenia "czynszu symbolicznego" w wysokości [...] zł/mkw plus 23% VAT. W myśl §§ 7 i 8 uchwały nr XVIII/579/2007 Rady m.st. Warszawy z dnia 8 listopada 2007 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości m. st. Warszawy w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 247, poz. 7174) oraz zgodnie z zapisem § 7 lit. B ww. umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste. W związku ze zbyciem nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2015 r., Rep. A [...] na rzecz skarżących, organ (w rozumieniu ugn) ustalił wysokość opłaty rocznej na zasadach ogólnych. Po otrzymaniu ww. "wypowiedzeń" skarżący złożyli do SKO wniosek, że opłaty i stawka procentowa zostały ustalone w sposób nieuzasadniony, ewentualnie uzasadniony w innej wysokości. Kolegium umorzyło postępowanie zainicjowane ww wnioskiem. Organ ten wyjaśnił, że w sprawie doszło do ustalenia po raz pierwszy wysokości stawki procentowej opłaty rocznej i wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej. Przytaczając treść art. 78 ust. 1 i 2 ugn, SKO wskazało, że z przepisów tych wynika, iż tryb postępowania w nich określony dotyczy aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, a nie innych sytuacji, w tym określenia po raz pierwszy (ustalenia) wysokości stawki procentowej opłaty rocznej i ustalenia wysokości opłaty rocznej. W konsekwencji uznało, że od ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, nie służy użytkownikowi wieczystemu prawo wniesienia do samorządowego kolegium odwoławczego wniosku kwestionującego jej wysokość. Skargę na powyższe orzeczenie złożyli skarżący, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: art. 105 § 1 kpa poprzez umorzenie postępowania – ze wskazaniem, że art. 78 ust. 2 ugn nie miał zastosowania, podczas gdy w ocenie skarżących art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ugn powinny zostać zastosowane przez Kolegium w szczególności w związku z art. 221 ust. 2 ugn. W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia SKO w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej jako: ppsa), uwzględnienie skargi następuje w tylko przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym na podstawie art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a zatem i opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Tryb ustalania i aktualizacji opłat ponoszonych w związku z użytkowaniem wieczystym nieruchomości został uregulowany w art. 71 - 81 ugn. Ustawa ta przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma mieszany charakter: w pierwszym etapie - administracyjny, w drugim zaś sądowy. Z art. 77 ust. 1 zdanie pierwsze ugn wynika, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej winien, zgodnie z art. 78 ust. 1 ugn, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W tym stadium postępowania ustawodawca przewidział jednak ochronę użytkownika wieczystego przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty, wprowadzając w art. 78 ust. 2 i 3 ugn uprawnienie tego podmiotu do złożenia do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Z treści art. 79 ust. 3 ugn wynika, że kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a jeżeli do ugody nie dojdzie, organ ten wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje, co oznacza, że orzeczenie to kończy ww etap postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 1 i 2 ugn, od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap tego postępowania. Kolegium przekazuje zatem właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, a złożony na skutek otrzymania wypowiedzenia wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, zastępuje pozew. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie poddała kontroli sądów administracyjnych orzeczeń wydawanych w tym zakresie przez samorządowe kolegia odwoławcze. W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Tak więc ani orzeczenie, ani jakiekolwiek inne czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w tego rodzaju postępowaniu nie mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną a czynności podejmowane przez samorządowe kolegium odwoławcze w ramach postępowania aktualizacyjnego - nie dotyczą sprawy administracyjnej. W konsekwencji należy przyjąć, że postępowanie prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym jest postępowaniem szczególnym, do którego stosuje się określone wprost w ustawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego "odpowiednio". Postępowanie to jest koniecznym elementem, otwierającym drogę procesu cywilnego przed sądem powszechnym, jest zatem rodzajem przesądowego mediacyjnego postępowania prowadzącego do rozstrzygnięcia sprawy, do którego odpowiednio stosuje się określone w ustawie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Pomimo, że art. 79 ust. 7 ugn stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to i tak sprawa ma charakter sprawy cywilnej, której źródło stanowi spór co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 lutego 1994 r., sygn. akt III CZP 188/93 – niepublikowany i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96 – ONSA 1997 r. nr 1, poz. 8). Oznacza to, że również spór między stronami powstały na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste jest typowym sporem cywilnoprawnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt III CZP 23/97 – Lex nr 236557, postanowienie NSA z 3 października 1997 r. I SA 1333/97 , OSP 1998/3 poz. 57, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r. I OSK 306/2006, wyroki NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05 i z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt I OSK 708/10 – dostępne http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych. Jednocześnie brak jest przepisu szczególnego, który by rozstrzyganie sporów o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przekazywał do właściwości innych organów, a tym samym wyłączał od rozpoznawania w postępowaniu przed właściwym sądem powszechnym. Przepis art. 79 ust. 7 ugn stanowi, że do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tyle tylko, że nie wszystkie lecz wyłącznie wymienione w tym przepisie (o wyłączeniu pracownika i organu, o załatwieniu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu z wyjątkiem dotyczących odwołań i zażaleń). Odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed kolegium części przepisów kpa nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez względu na to, czy spór dotyczy ustalenia opłaty po raz pierwszy, czy też jej podwyższenia cały czas mamy do czynienia ze sprawą cywilną, której źródło stanowi spór co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ma ona charakter sprawy cywilnej i nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Jednocześnie, w ocenie Sądu, nie ma znaczenia tryb wydanego rozstrzygnięcia, także i to, czy orzeczenie dotyczy ustalenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego po raz pierwszy, po raz drugi czy po raz kolejny; jak również czy dotyczy zmiany czynszu symbolicznego na regularne opłaty. Wskazał na to Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r. I ACa 1867/15 (LEX nr 2188841). W konsekwencji, stwierdzenie, że rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego zwalnia Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Ocenie sądu administracyjnego nie podlega też uchylenie się przez SKO od wydania orzeczenia w ww trybie – poprzez umorzenie postępowania (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). Niezależnie bowiem od treści rozstrzygnięcia SKO w tym przedmiocie sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, odrzucił skargę, jako niedopuszczalną.