I SA/Wa 670/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant starszy referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 lutego 2025 r. nr 496/2025 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 11 lutego 2025 r., nr 496/2025 Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez [...], od decyzji Prezydenta m.st. Warszaw z 19 kwietnia 2023 r., nr 201/SD/2023 o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], hip. [...], ozn. jako działki nr [...] z obrębu [...], utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] ozn. hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. 1945 r., Nr 50, poz. 279). Jak wynika z opinii geodezyjnej z 20 października 2021 r. geodety [...], nieruchomość przy ul. [...], hip. [...] wchodzi obecnie w skład działek nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z 1 kwietnia 1948 r., nr [...] tytuł własności powyższej nieruchomości uregulowany był wpisem jawnym na rzecz [...] do1/4 części, [...] do 1/4 części, [...] do 1/4 części, [...] do 1/4 części. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie decyzją z 12 lipca 1969 r., nr GKM-IV/6210/22/69/JB odmówiło byłym współwłaścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z 27 marca 1970 r., nr MT-Odw/24/70 utrzymało w mocy decyzję Prezydium. Wnioskami: z 20 kwietnia 1998 r. - [...], z 17 grudnia 1998 r. - [...], z 10 czerwca 2005 r. - [...], z 3 lutego 2020 r. [...] wystąpili o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Wnioskiem z 15 marca 1999 r. [...] wniósł o zwrot nieruchomości. Jednakże pismem z 4 lutego 2020 r. [...] doprecyzował swój wniosek, wskazując, że w imieniu własnym i innych spadkobierców ubiega się o odszkodowanie za nieruchomość i budynki mieszkalne. Następnie wnioskiem z 26 sierpnia 2022 r. [...] wystąpił o rozpoznanie sprawy o odkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...]. Organ przedstawił następstwo prawne po byłych współwłaścicielach nieruchomości. Wskazał, że umową darowizny z 6 czerwca 2014 r., rep. A [...] [...] darowała [...] prawa i roszczenia do przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z 19 kwietnia 2023 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił [...] przyznania odszkodowania. Odwołanie od decyzji Prezydenta złożył [...]. Rozpoznając sprawę Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 - dalej ugn) przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Wojewoda stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, iż grunt nieruchomości przy ul. [...] był zabudowany w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego. Potwierdzają to dostępne na stronie mapy historycznej Urzędu m.st. Warszawy zdjęcie z 1945 r., dokumenty z Biura Odbudowy Stolicy, pisma Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy oraz książki meldunkowe z Biura Administracji i Spraw Obywatelskich. W zakresie zbadania przesłanek warunkujących możliwość ustalenia odszkodowania za budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości, organ I instancji prawidłowo zauważył, że nie została spełniona jedna z przesłanek pozwalająca na przyznanie odszkodowania. Z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana była budynkami wielorodzinnymi oraz zabudową usługową, co wyklucza przyznanie odszkodowana za budynki. W ocenie organu o zabudowie wielorodzinnej oraz usługowej świadczą zdjęcia na stronie mapy historycznej Urzędu m. st. Warszawy z 1945 r., dokumenty Biura Odbudowy Stolicy pozyskane z Archiwum Państwowego m. st. Warszawy przy piśmie z 30 października 2006 r., z których wynika, że na gruncie w 1945 r. znajdował się budynek frontowy murowany 1 kondygnacyjny. W orzeczeniu nr 1 Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 15 lipca 1950 r. stwierdzono, że na podstawie oględzin nieruchomości nr [...] przy ul. [...], na terenie posesji znajdowały się następujące budynki: budynek frontowy, oficyna prawa, oficyna tylna. Oficyna prawa 2 - piętrowa, zniszczona, została odbudowana i była całkowicie użytkowana. Taki opis zabudowań świadczy, że nie można uznać, iż oficyna 2 - piętrowa mogła być domem jednorodzinnym. Budynek frontowy był całkowicie zniszczony. Z pisma Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 21 stycznia 1970 r. wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...] zabudowana jest domem mieszkalnym 28 - izbowym. Dokumenty z Archiwum Państwowego m. st. Warszawy sygn. akt 966/2 nadesłane przy piśmie z 30 października 2006 r. świadczą o tym, że na przedmiotowym gruncie znajdował się budynek frontowy murowany 1 kondygnacyjny przeznaczony na sklep, w podwórzu budynek warsztatu mechanicznego, a prawa oficyna to budynek mieszkalny o 3 kondygnacjach. Z dokumentów przekazanych przez Delegaturę Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] przy piśmie z 18 listopada 2021 r. wynika, że nieruchomość przy ul. [...] zamieszkiwało kilka rodzin. Na potwierdzenie tego stanu załączono kopie książek meldunkowych z lat 1939 - 1965, które poświadczają zameldowanie w ww. nieruchomości kilkunastu rodzin. Zdaniem Wojewody zabudowa wielorodzinna wyklucza możliwość przyznania odszkodowania za budynki posadowione na gruncie przedmiotowej nieruchomości. W zakresie przesłanek warunkujących możliwość ustalenia odszkodowania za grunt Wojewoda stwierdził, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni przesłanki przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Prezydent ustalił, że w Ogólnym Planie Zabudowania m. st. Warszawy z 1931 r. nieruchomość położona była w strefie V, dla której ustalono zwarty sposób zabudowy, z maksymalną Ilością kondygnacji - 5 oraz powierzchnię zabudowy na poziomie 70% powierzchni nieruchomości oraz w strefie IV dla której ustalono zwarty sposób zabudowy, z maksymalną ilością kondygnacji - 4 oraz powierzchnię zabudowy na poziomie 70% powierzchni nieruchomości. Świadczy to o możliwości zabudowy domem rodzinnym. W opinii Wojewody dla oceny, czy nieruchomość przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne miarodajny jest stan wynikający z Ogólnego Planu Zabudowania Warszawy z 1931 r. Wskazując na orzecznictwo Wojewoda stwierdził, że użyte w art. 215 ust. 2 ugn sformułowanie "mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" oznacza potencjalną możliwość wzniesienia na przedmiotowej nieruchomości domu, który będzie zaspokajał potrzeby jednej rodziny. Powołany przepis w odniesieniu do działki przewiduje dwa kryteria, od których uzależnione jest uzyskanie odszkodowania. Po pierwsze - działka przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie - poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Oba warunki muszą być spełnione kumulatywnie. Organ odwoławczy wskazał, że nieprawidłowe jest stanowisko organu I instancji, iż faktyczny stan zabudowania na gruncie nieruchomości ma wpływ na ocenę przesłanki planistycznej z art. 215 ust. 2 ugn. Jednakże powyższy błąd nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie została spełniona druga przesłanka z tego przepisu, tj. poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Organ podniósł, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż zgodnie Domową/Gromadzką Książką Meldunkową Gromady Gminy [...] przesłaną przy piśmie z 18 listopada 2021 r. przez Delegaturę Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] w rubryce pokwitowanie biura meldunkowego, przy kilku rodzinach w 1950 r. znajduje się pieczątka Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy co świadczy, iż w 1950 r. przez byłych właścicieli została utracona faktyczna możliwość władania przedmiotową nieruchomością. Prezydium dokwaterowywało lokatorów. Wojewoda wskazując na orzecznictwo sądowe stwierdził, że dokwaterowanie lokatorów (od 1950 r.) świadczy o tym, że właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Kwestia czy dokwaterowanie lokatorów było dobrowolne czy przymusowe nie miała w tym przypadku znaczenia. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że wobec treści przepisu art. 215 ust. 2 ugn nie jest możliwe ustalenie odszkodowania za grunt oraz budynki. Skargę na decyzję Wojewody złożył [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 77 i art. 80 kpa polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, pominięciu dowodów świadczących o władaniu nieruchomością przez dawnych jej właścicieli w dacie 5 kwietnia 1958 r., zaniechaniu ustalenia kiedy miało dojść do objęcia faktycznego, rzeczywistego władztwa nad nieruchomością przez państwo; 2. prawa materialnego, tj.: - art. 215 § 1 ugn, poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że dawni właściciele nieruchomości utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r.; - art. 11 dekretu o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu z 16 sierpnia 1950 r. poprzez jego pominięcie, a w konsekwencji ustalenie, że sam fakt kwaterunku lokatorów w budynku wzniesionym na przedmiotowej nieruchomości stanowi o utracie możliwości władania nieruchomością przez jej dawnych właścicieli; - art. 64 ust 2 w zw. z art 32 ust. 1 oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez wskazanie jako przyczynę odmowy zapłaty odszkodowania na fakt, że nieruchomość nie stanowiła domu jednorodzinnego i nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 215 ust. 2 ugn, którego treść organ przytoczył, nie ma więc potrzeby ponownego przytaczania go. Przesłanki przyznania odszkodowania za dom określone w art. 215 ust. 2 ugn są następujące: dom przeszedł na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. i był domem jednorodzinnym. Przesłanki te musiały być spełnione łącznie. Natomiast przesłanki przyznania odszkodowania za działkę to: działka przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Art. 215 ust. 2 ugn nie zawiera żadnych dodatkowych kryteriów, jak np. działka zabudowana czy działka niezabudowana. Posługuje się jedynie określeniem "działka, która mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Jak prawidłowo wskazał Wojewoda chodzi o konieczność ustalenia, czy w świetle obowiązującego wówczas Ogólnego Planu Zabudowy Miasta Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych z 11 sierpnia 1931 r. istniała prawna możliwość wybudowania na niej domu jednorodzinnego, a nie ustalenie, czy działka ta była faktycznie zabudowana domem jednorodzinnym. Jak wynika z książki meldunkowej budynku posadowionego na nieruchomości proces dokwaterowania lokatorów w budynku mieszkalnym miał miejsce w okresie powojennym od 1946 r. do 1965 r. Fakt ten uniemożliwiał przyjęcie, że byli właściciele nieruchomości (ich następcy) faktycznie nią władali. Nie ma przy tym znaczenia, czy dokwaterowanie lokatorów było przymusowe, czy dobrowolne. Podnieść należy, że nakazy o przydzielaniu lokali były wydawane na podstawie dekretu z 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz.U. z 1950 r. Nr 36, poz. 343). Stosownie do art. 2 ust. 1 dekretu publiczną gospodarkę lokalami stosuje się, m.in. w m. st. Warszawie. Dekret ten w sposób radykalny ograniczał prawa właściciela do nieruchomości objętej publiczną gospodarką lokalami. Właściciel nie miał bowiem żadnego wpływu na zarządzanie nieruchomością, jak też wybór najemcy lokalu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu z 21 grudnia 1945 r. w miastach i osiedlach, objętych publiczną gospodarką lokalami, lokale mieszkalne lub ich części oraz lokale użytkowe można zajmować, poza wyjątkami, wynikającymi z przepisów dekretu, tylko na podstawie przydziału, wydanego przez właściwą władzę kwaterunkową. Natomiast wszelkie umowy o najem i podnajem zawarte wbrew przepisom dekretu były zabronione i nieważne (art. 11 ust. 1 dekretu). Właściciel był także zobowiązany zawiadomić władze kwaterunkowe o zwolnieniu lokalu w terminie trzech dni (art. 12 dekretu). Objęcie nieruchomości w okresie powojennym publiczną gospodarką lokalami na podstawie przepisów dekretu z 21 grudnia 1945 r., a następnie ustawy z 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe, prowadziło do faktycznego ograniczenia właścicielowi jego praw (jak choćby w zakresie decydowania o najmie, czy prowadzonych remontach), pomimo braku definitywnego odjęcia właścicielowi prawa podmiotowego przynależnego do nieruchomości. Faktyczne władanie przez państwowe jednostki organizacyjne w istocie polegało na sprawowaniu na niej państwowego zarządu na rzecz i w zastępstwie właścicieli nieruchomości, m.in. w celu wykonaniu przyjętych przez państwo obowiązków w zakresie publicznej gospodarki lokalami. Z kolei korzystanie przez osoby zakwaterowane z lokali wiązało się także z korzystaniem z gruntu (dojście, dojazd do budynku, przebywanie na posesji). Grunt ten służył wszystkim mieszkańcom budynku, a nie tylko wyłącznie właścicielom. Należy podzielić stanowisko organów, że powyższe okoliczności potwierdzają, iż przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w wyłącznym władaniu byłych właścicieli do 5 kwietnia 1958 r. Dlatego też stanowisko skarżącego, że dokwaterowanie lokatorów w budynku nie miało wpływu na władanie nieruchomością przez byłych właścicieli nie jest zasadne. Przez faktyczne władanie rozumie się nie tylko efektywne korzystanie z nieruchomości, ale także możliwość takiego korzystania, choćby władający nieruchomością nie czynił z niej użytku. Chodzi tu o faktyczne przejęcie władztwa, a nie o objęcie w posiadanie w rozumieniu dekretu z 26 października 1945 r. Jeżeli skutek w postaci pozbawienia poprzedniego właściciela (lub jego następców prawnych) faktycznej możliwości władania nieruchomością nastąpił już w sposób pewny przed 5 kwietnia 1958 r., to nie jest spełniony jeden z warunków określonych w art. 215 ust. 2 ugn i nie jest możliwe przyznanie odszkodowania (por. wyrok NSA z 25.09.2024 r., sygn. akt I OSK 1430/16, ; wyrok NSA z 23.01.2023 r, sygn. akt I OSK 2729/19). Jak prawidłowo wskazały organy na nieruchomości posadowiony był budynek 28 izbowy, w którym mieszkało wiele rodzin nie spokrewnionych w byłymi współwłaścicielami i dokwaterowanych przez ówczesne władze kwaterunkowe. Pozostałe dwa budynki to sklep i budynek warsztatowy. Powyższe potwierdzają dowody powołane przez organy, w tym zdjęcie z 1945 r., dokumenty Biura Odbudowy Stolicy nadesłane przez Archiwum Państwowe, pismo Prezydium Rady Narodowej z 21 stycznia 1970 r., kopie ksiąg meldunkowych, mapa historyczna Urzędu m. st. Warszawy. Trafnie więc organy uznały, że brak jest podstaw do przyznania odszkodowania zarówno za grunt jak i za budynek. Odnośnie do odszkodowania za grunt, należy podzielić stanowisko Wojewody, że nieruchomość zgodnie z planem zabudowania z 1931 r. mogła być przeznczona pod budownictwo jednorodzinne. Jednakże aby możliwe było przyznanie odszkodowania muszą być spełnione kumulatywnie przesłanki z art. 215 ust. 2 ugn, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn niezasadne jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 215 ust. 2 ugn. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 215 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i ust. 3 oraz 2 Konstytucji RP w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 wskazać należy, że wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny uznał art. 215 ust. 2 ugn za niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości innych niż domy jednorodzinne. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skutkiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. Wyrok ten nie skutkował zmianą stanu prawnego, wobec tego przepis art. 215 ust. 2 ugn obowiązuje nadal w dotychczasowym brzmieniu, co muszą respektować orzekające w sprawach administracji publicznej, jak również Sąd. Z kolei odnośnie do zarzucanych w skardze naruszeń przepisów prawa procesowego wskazać należy, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia tych przepisów. Stan faktyczny sprawy, w kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia elementach, został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów. Motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawione zostały w sposób umożliwiający poznanie racji decyzyjnych organu. Wobec tego zarzuty naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa są niezasadne. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.