I SA/Wa 677/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Agata Abramowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla decyzję Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Na skutek ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia 6 marca 2009 r., nr [...], wydanej na podstawie przepisów art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] zostało ustanowione na rzecz F. B. w udziale [...], W. B. w udziale [...], Z. B. w udziale [...], D. B. w udziale [...], J. B. w udziale [...] i K. B. w udziale [...].l, umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 2009 r., Rep. [...].Nastąpiło to na skutek rozpatrzenia wniosków z dnia 21 lipca 1965 r. oraz z dnia 19 grudnia 1988 r., o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do zabudowanej nieruchomości, położonej przy ul. [...]. Umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. W. B., Z. B. i J. B. darowali posiadane udziały w prawie użytkowania wieczystego ww. nieruchomości bratu F. B. W dniu 6 maja 2013 r. F. B. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w W. przy ul. [...]. W dniu [...] lipca 2014 r. Prezydent W. decyzją nr [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] ha, opisanej w księdze wieczystej Nr [...]. W uzasadnieniu Prezydent W. wskazał, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nie jest związane z odrębną własnością lokali, a zostało ustanowione na rzecz osób będących następcami prawnymi dawnych właścicieli tej nieruchomości, umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie własności budynku w dniu [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), a nie na podstawie art. 7 z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Nieruchomość nie spełnia więc przesłanki art. 1 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2, ani w związku z art. 1 ust 2 pkt 1 ustawy o przekształceniu. F. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że w jego ocenie uznanie przez organ I instancji, iż nie posiada legitymacji dla uzyskania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego jest całkowicie bezzasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2016 r. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zaproponowana w decyzji Prezydenta W. wykładnia przepisów nie była prawidłowa. W sprawie o analogicznym stanie faktycznym, tj. w wyroku z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. I OSK 3264/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż podstawę ustanowienia prawa użytkowanie wieczystego nieruchomości i przeniesienia własności budynków stanowił nie art. 7 dekretu, ale art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dekret jako rekompensatę dla właścicieli, którym odebrał prawo własności nieruchomości, przewidywał prawo zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub zabudowy – obecnie użytkowania wieczystego, w ust. 4 prawo do nieruchomości zamiennej, o ile wniosek złożony na podstawie ust. 1 nie został uwzględniony, w ust. 5 odszkodowanie w razie niezgłoszenia wniosku lub nieprzyznania prawa do gruntu. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r, o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wygasiła roszczenia przewidziane, m.in. w art. 7 ust. 4 i 5 dekretu, w zamian za to przyznała prawo wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa do określonych nieruchomości, zakreślając termin na złożenie wniosku. Z kolei ustawa o gospodarce nieruchomościami, która uchyliła ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w art. 214 podtrzymała zasadę wygaśnięcia roszczeń dekretowych, przy możliwości zwrotu właścicielom określonych nieruchomości, o ile wystąpili oni z wnioskiem w terminie zakreślonym ustawą uchyloną, tj, o gospodarce gruntami. Artykuł 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia prawa przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 dekretu, natomiast ustawa w art. 1 ust. 1a pkt 2 mówi tylko o uzyskaniu prawa na podstawie art. 7 dekretu. Jak powiedziano wyżej, dekret w ust. 1 art. 7 przewidywał możliwość złożenia wniosku o uzyskanie prawa do gruntu, zatem o ile został on uwzględniony jego podstawę stanowił art. 7 ust. 2 dekretu. Artykuł 7 ust. 4 i 5 dekretu przewidywał inne formy zadośćuczynienia - grunt zamienny, odszkodowanie - i te roszczenia zostały wygaszone, a zastąpione możliwością uzyskania prawa do nieruchomości, na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro art. 1 ust, 1a pkt 2 ustawy mówi wyraźnie o uzyskaniu prawa użytkowanie wieczystego na podstawie art. 7 dekretu, bez wyraźnego wskazania, o która formę zadośćuczynienia chodzi, za przejęte dekretem prawo, można zatem rozumieć, że przepis ten, tj. art. 1 ust, 1a pkt 2 ustawy mówi o każdej formie rekompensaty przewidzianej art. 7 dekretu, zatem zarówno o tej, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, jak i w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zastąpił wygaszone roszczenia z art. 7 ust. 4 i 5 dekretu. Taka interpretacja wcale nie byłaby sprzeczna z art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust, 1a pkt 2 ustawy. Ustawa przecież wyraźnie wyodrębnia właścicieli nieruchomości [...], jako podmioty mające prawo żądania przekształcenia prawa, zatem powinni oni być traktowani jednakowo w prawach wynikających z art. 7 dekretu, w tym wygaszonych, ale zastąpionych art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami." Kolegium wskazało ponadto, że F. B. co do części gruntu jest użytkownikiem wieczystym, na podstawie decyzji, a co do części gruntu następcą prawnym (umowa darowizny) osób wskazanych w decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Prezydent W. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Uzasadnił, że sprawy prowadzone w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy rozstrzyganej w oparciu o art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnioski złożone w obu tych postępowaniach nie mogą być utożsamiane. Wnioskodawca jak też G. B. nie spełniają przesłanki art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu , ponieważ nie legitymowali się prawem użytkowania wieczystego w dniu 13 października 2005 r. i nie uzyskały prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uprzednio omówione orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł Prokurator Okręgowy w W., zaskarżając w całości decyzję Kolegium. Orzeczeniu temu zarzucił obrazę prawa materialnego, tj art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 1a pkt 2 oraz art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez błędną wykładnię ww. Przepisów, polegającą na uznaniu, że F. B. spełniał warunki określone w przedmiotowych przepisach do przekształcenia i prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej przy ul. [...] w W., w oparciu o regulację szczególną, zawartą w ust. 4 art. 1 ww. ustawy, podczas gdy prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione na rzecz osób będących następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości, na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jak również F. B. nie legitymował się prawem użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] października 2005 r. Na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący uzasadnił, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwe żądanie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, na podstawie przepisu art. 1 ust 4 ustawy o przekształceniu. Jest to bowiem regulacja szczególna, której podlegają jedynie osoby, które uzyskały prawo do nieruchomości w sposób określony w art. 1 ust 1a pkt 2 ustawy oraz ust. 2 pkt 1, nie zaś ich następcy prawni, za których należy uznać wnioskodawców. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności po 13 października 2005 r. - zgodnie z regulacją szczególną ust. 4 art. 1 - może nastąpić wyłącznie na rzecz osób, którym to prawo ustanowiono, ale nie na rzecz następców prawnych tych osób jak to ma miejsce w przypadku udziałów nabytych w drodze darowizny przez F. B. i G. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie były rozstrzygnięcia organów podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...]. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), zaś formalnoprawną podstawą orzeczenia był Kodeks postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Z tego też względu Sąd dokonał oceny zaskarżonego aktu, m. in. mając na względzie brzmienie powołanych przepisów w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 tej ustawy i z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby, które w dniu 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1a ustawy z żądaniem takim mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przy czym art. 1 ust. 4 tej ustawy stanowi, że osoby, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie po dniu 13 października 2005 r. na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz będący właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, także mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia. Dotyczy to również następców prawnych osób, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Powołując się na powyższe uregulowania, organ II instancji stwierdził, że wykładnia tego przepisu dokonana przez organ orzekający w I instancji nie była prawidłowa i niewłaściwie dokonał on odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sąd ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium odwoławczego nie może się zgodzić. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zostało ustanowione decyzją w 2009 r., na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami na rzecz F. B. w udziale [...], W. B. w udziale [...], Z. B. w udziale [...], D. B. w udziale [...], J. B. w udziale [...] i K. B. w udziale [...]. Następnie W. B., Z. B. i J. B. darowali posiadane udziały w prawie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości bratu F. B. Po pierwsze, tak ustalony stan faktyczny prowadzi do wniosku, że wnioskujący o przekształcenie F. B. nie był użytkownikiem wieczystym wymienionej uprzednio nieruchomości w 2005 r. Po drugie, możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla nieruchomości, na których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego po dniu 13 października 2005 r. istnieje dla osób fizycznych, które prawo użytkowania wieczystego nabyły na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – art. 1 ust. 1a pkt 2 oraz dla osób fizycznych i prawnych, będących właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego – art. 1 ust. 2 pkt 1. Nie zaistniała zatem żadna przesłanka, która pozwoliłaby na przekształcenie posiadanego prawa w prawo własności nieruchomości. Słusznie więc zwrócił uwagę skarżący, że prawo użytkowania nie zostało ustanowione na podstawie art. 7 ww. dekretu, lecz na podstawie art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można zatem - wbrew oczywistemu brzmieniu przepisu ustawy - uznać, że prawo użytkowania powstałe na podstawie dekretu, wypełnia przesłankę powyżej opisaną, skoro ustanowiono je w oparciu o przepis ustawowy. Na okoliczność tę nie może mieć wpływu fakt, że uregulowanie zawarte w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostaje w ścisłym związku z art. 7 dekretu. Jednak jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1898/07 sprawy prowadzone na podstawie obu ww. przepisów są odrębnymi sprawami administracyjnymi. Przedmiotowa nieruchomość objęta była co prawda działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - na podstawie którego przeszła na własność gminy, a następnie na własność Skarbu Państwa - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), lecz przeddekretowi właściciele nie wystąpili w terminie dekretowym o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy. Organ nie mógł zatem rozpoznać wniosku w trybie powołanego art. 7 dekretu. W ocenie Sądu wskazana wykładnia powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ich interpretacja nie jest prawidłowa. Za powyższym przemawia m. in. to, iż przewidziane w art. 5 powyższej ustawy uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu, a celem tej regulacji jest niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Wynika to zarówno z brzmienia powyższego przepisu, jak również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., opublikowanego na stronach internetowych sejmu (http://orka.sejm.gov.pl/), w którym wskazano, iż nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób. Przekształcenie zatem przez te osoby posiadanego prawa we własność po wskazanej dacie jest wyjątkiem od reguły, określonej w art. 1 ustawy zezwalającej na przekształcenie i nie może być interpretowane rozszerzająco. Innymi słowy prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego we własność z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego i podstawą jego nabycia. W istocie, co jest bezsporne w niniejszej sprawie, użytkownik wieczysty nieruchomości nie należy do tej grupy osób, która jest uprawniona do przekształcenia przysługującego prawa we własność, gdyż nabył to prawo po wskazanej uprzednio dacie, nie należąc jednocześnie do podmiotów, o których mowa w ww. art. 1 ust. 4. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. niezasadnie uchyliło decyzję Prezydenta W. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że pogląd organu odwoławczego jest tożsamy z wywodami Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi w wyroku 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3264/14. Stanowisko to Sąd obecnie orzekający, ze wskazanych powyżej przyczyn, uważa jednak za nieuprawnione i odosobnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji weźmie pod uwagę zaprezentowane stanowisko Sądu i w oparciu o wskazaną interpretację przepisów wyda zgodne z przepisami prawa orzeczenie. Ponadto, z uwagi na fakt wycofania z obiegu prawnego zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., przy jednoczesnym wydaniu w oparciu o to rozstrzygnięcie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2017 r., także to ostatnie orzeczenie Prezydenta podlegało uchyleniu, na zasadzie art. 135 ppsa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w wyroku.