I SA/Wa 687/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania na rzecz gminy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...]-[...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], odmawiającą nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy [...] nieruchomości lokalowej, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] usytuowanego w budynku przy ul. [...] [...] w [...] o pow. [...] m kw., dla którego prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [....] oraz związanego z nim prawa własności [...] części wspólnych budynku i użytkowania wieczystego [...] części działki nr [...], położonej w obrębie nr [...] miasta [...]. Skarga została złożona w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. Gmina [...] (dalej jako: skarżąca) wystąpiła do Wojewody [...]-[...] o przekazanie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. Nr 32, poz. 191, ze zm.), dalej jako: "ustawa z dnia 10 maja 1990 r.", na rzecz skarżącej prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniosku, Wojewoda [...]-[...] ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz skarżącej przedmiotowej nieruchomości lokalowej. Kwestionując powyższą decyzję skarżąca wniosła odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję I instancji, wyjaśniając, ze podstawę materialnoprawną decyzji I instancji stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zgodnie z którym gminie na jej wniosek może być przekazane mienie państwowe, jeżeli jest ono związane z realizacją jej własnych zadań. Komisja wyjaśniła także, że celem tego przepisu nie jest generalne przysporzenie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami. Przekazanie gminie mienia w tym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. W tym zakresie Komisja przytoczyła wyrok NSA z dnia 18.11.2011 r., sygn. akt I OSK 1923/10. Komisja podzieliła pogląd wynikający z orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym przepis powyższy nie powinien być stosowany do mienia, które nie było w dniu wejścia w życie powyższej ustawy mieniem państwowym, czyli do mienia, które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy. Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 mogłaby prowadzić do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w każdym czasie bez żadnych ograniczeń. Byłoby to jednak w sprzeczności z intencją ustawodawcy i intertemporalnym charakterem tej ustawy oraz realizowanym w niej celem, jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie Komisja przytoczyła wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 114/06. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie istotne było ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość lokalowa stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, oraz czy skarżąca wykonuje konkretne zadania własne na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności te, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), a następnie czy przeniesienie własności ww. lokalu mieszkalnego w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jest to prawnie uzasadnione. Komisja wskazała, że aktem notarialnym umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1974 r., Rep. nr A [...] przedmiotowy lokal stał się własnością prywatną, jednakże w dniu [...] września 1982 r. właściciel lokalu aktem notarialnym Rep. A nr [...] zrzekł się własności lokalu wraz z przynależnymi do lokalu udziałami we własności części wspólnych budynku i w wieczystym użytkowaniu działki na rzecz Skarbu Państwa. Po rozpatrzeniu całości zgromadzonego materiału dowodowego w ocenie Komisji nie stwierdzono w odniesieniu do spornego lokalu w jaki sposób był on wykorzystywany od dnia [...] września 1982 r. do momentu podpisania umowy najmu, tj. w dniu [...] września 2008 r. Z akt sprawy nie wynika także jakie było przeznaczenie i wykorzystanie lokalu w dniu [...] maja 1990 r. KKU ustaliła, że obecnie skarżąca jest właścicielem gruntu pod budynkiem mieszkalnym, współwłaścicielem w wysokości [...] udziałów w lokalach mieszkalnych i częściach wspólnych budynku. Natomiast z wypisu z rejestru lokali sporządzonego według stanu na dzień [....] września 2017 r. jednostki rejestrowej [...] wynika, że Skarb Państwa jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku [...] oraz że w wysokości [...] jest współużytkownikiem wieczystym gruntu. Zatem stan prawny lokalu mieszkalnego od dnia [...] września 1982 r. do momentu złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego przez Prezydenta [....] nie uległ zmianie i w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. lokal ten był własnością Skarbu Państwa. Z pisma Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. wynika, że sporny lokal jest administrowany przez Zakład Lokali i Budynków Mieszkalnych, wykorzystywany jest na cele mieszkaniowe i od [...] września 2008 r. jest wynajmowany przez M. B. W ocenie Prezydenta [...] lokal ten jest wykorzystywany do realizacji zadań własnych gminy. Z załącznika do Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. - Wieloletni Program Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy [...] na lata 2017- 2021- z § 26 pkt 8 wynika, że wykorzystanie i racjonalizacja gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy polega na wynajmowaniu przez gminę lokali mieszkalnych od innych podmiotów w celu ich wynajęcia osobom uprawnionym. Zdaniem Komisji, nawet jeżeli przyjąć, że sporny lokal realizuje zadania gminy w zakresie mieszkalnictwa komunalnego, to może być on administrowany, co zresztą ma miejsce przez Zakład Lokali i Budynków Mieszkalnych w [...], bez potrzeby zmiany stanu własnościowego lokalu. Jednocześnie z § 1 załącznika do ww. aktu prawa miejscowego wynika, że zasób mieszkaniowy skarżącej na dzień [...] grudnia 2015 r. stanowił [...] lokali mieszkalnych w [...] budynkach stanowiących własność wspólnot mieszkaniowych z udziałem skarżącej. Tym samym wskazywanie, że uzyskanie prawa własności do spornego lokalu w budynku mieszkalnym przy ul. [...] [...] w [...] w trybie administracyjnym, ułatwi gospodarowanie obiektem, wydaje się nieuzasadnione. Komisja podkreśliła, że decyzje administracyjne mają charakter aktów prawnych indywidualnych wydawanych w konkretnych sprawach na podstawie konkretnych przepisów prawnych oraz z uwzględnieniem zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, a zatem stosowanie analogii, zwłaszcza przy odmiennej podstawie prawnej wydanych decyzji (art. 5 ust. 1 - art. 5 ust .4), jest bezpodstawne. Komisja stwierdziła, że w świetle istniejącego orzecznictwa sądów administracyjnych przejęcie mieszkań zasiedlonych, a więc już zaspokajających potrzeby mieszkaniowe osób w nich zamieszkałych, nie może być uznane za związane aktualnie z realizacją zadań gminy w zakresie budownictwa mieszkaniowego (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 408/08, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 636/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt SA/Wa 2681/13). Komisja zauważyła, że Wieloletni Program Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem skarżącej na lata 2017-2021 w § 22 zakłada że każdego roku przez 5 lat będzie sprzedawanych z zasobu [...] lokali mieszkalnych co ogółem da dochód ze sprzedaży w wysokości [...] mln zł. Tym samym wydaje się, że istnieje możliwość nabycia prawa własności spornego lokalu mieszkalnego na drodze czynności cywilnoprawnej. W konkluzji Komisja uznała, że nie zachodzą przesłanki do przekazania skarżącej przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarżąca jest administratorem spornego lokalu mieszkalnego i przekazanie ww. nieruchomości w powyższym trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że: - mienie będące własnością Skarbu Państwa lokal mieszkalny nr [...] usytułowany w budynku przy ul. [...] [...] w [...] o pow. [...] m kw., dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] oraz związane z nim prawo własności [...] części wspólnych budynku i użytkowania wieczystego [...] części działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta [...] - nie jest związane z realizacją zadań skarżącej; - możliwość nabycia przez skarżącą lokalu nr [...] w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi przesłankę uzasadniającą odmowę przekazania ww. lokalu na rzecz skarżącej; - art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkanie zasobie gminnym i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1610 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zastosowanie ww. przepisu doprowadziłoby organ do uznania, że wynajmowanie lokalu mieszkalnego nr [...] stanowi realizację zadań Gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a nie zadań Skarbu Państwa w tym zakresie. 2) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art 7, art. 77, art. 80 kpa, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i pominięciu, że w dniu składania przez skarżącą wniosku o przekazanie skarżącej prawa własności lokalu mieszkalnego, był on wykorzystywany na realizację przez skarżącą zadań własnych związanych z zapewnieniem lokali socjalnych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność realizowania przez skarżącą zadań własnych przy wykorzystaniu lokalu mieszkalnego nr [...]: a) umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] września 2008 r., nr [...]; b) skierowania do podpisania umowy najmu na lokal komunalny z dnia [...] września 2008 r., nr [...]; c) umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] października 1997 r.; d) aneksu do umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] stycznia 1995 r.; e) stwierdzenie przedmiotu i warunków najmu - umowa o najem lokalu mieszkalnego z dnia [...] listopada 1986 r.; i) decyzji o przydziale lokalu z dnia [...] października 1986 r., nr [...]; g) protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] listopada 1982 r.; h) decyzji o przydziale lokalu z dnia [...] października 1982 r., nr [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga, jako nieuzasadniona, podlega oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ sąd administracyjny władny jest uchylić zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji tylko wówczas, gdy naruszają one obowiązujące prawo. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wykazała, żeby kontrolowane postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego złożony w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191, z zm.) przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego albo przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonych decyzji. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Art. 5 ust. 4 tej ustawy stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które również powołuje się organ II instancji, tak sformułowany przepis wskazuje, że pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego na własność gminie (lecz nie zobowiązującą organu do jego przekazania), jest związane tego mienia z realizacją zadań gminy. Gminie może zatem (ale nie musi) być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe, które jest obecnie, bezpośrednio związane z realizowanym przez nią konkretnym zadaniem. Przy tym związek ten musi istnieć co najmniej już w chwili wystąpienia z wnioskiem o komunalizację. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy nie jest decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa określonej nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a nadto mająca charakter uznaniowy. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu orzekającego ocenę zasadności przekazania gminie mienia jeśli ustalony został jego związek z realizacją jej zadań, pod warunkiem, że wydana decyzja zostanie należycie uzasadniona. Z analizy akt wynika, że organy prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 4 powołanej ustawy. Bezspornie własność lokalu nr [...] położonego w [...] w budynku przy ulicy [...] [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Mieszkanie to zostało oddane w najem osobie fizycznej przez skarżąca gminę. Nie oznacza to jednak, że lokal ten służy aktualnie skarżącej do wykonywania zadań w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego, chociaż lokal ten znajduje się w budynku stanowiącym własność Gminy [...] i administruje nim Zakład Lokali i Budynków Komunalnych w [...] tj. jednostka budżetowa Gminy [...]. Ewentualne rozliczenia pomiędzy Skarbem Państwa (właścicielem lokalu), a gminą wynikające z zarządu sporną nieruchomością mają bowiem charakter wyłącznie cywilnoprawny. Za całkowicie chybiony Sąd uznał zarzut skarżącej, że posiadanie przez Skarb Państwa na własność lokalu mieszkalnego stoi w sprzeczności z przepisami prawa. Z faktu, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaspokojenie zborowych potrzeb mieszkańców gminy jest jednym z zadań własnych gminy, nie wynika jej wyłączność w tym zakresie. Przekazanie gminie mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie jest obligatoryjne. Jest ono możliwe wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Celem przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie jest generalne przysporzenie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia ogólnonarodowego, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią – a nie dopiero zamierzonymi – zadaniami (wyrok NSA z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt I SA 1812/98 LEX nr 47365). Na aprobatę sądu rozstrzygającego przedmiotową sprawę zasługuje tez pogląd, że przejęcie mieszkań zasiedlonych, a więc już zaspakajających potrzeby mieszkaniowe osób w nich zamieszkałych, nie może być uznane za związane aktualnie z realizacją zadań gminy w zakresie budownictwa mieszkaniowego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 636/06 LEX nr 315051). Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że omawiany lokal aktualnie jest zamieszkały. Żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie stanowi zaś by zaspokajanie potrzeb lokalowych mieszkańców gminy było wyłącznie domeną gminy oraz by potrzeby te nie mogły być realizowane w inny sposób. Przedmiotowy lokal nie może być wykorzystywany na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych innej osoby lub rodziny, ponieważ jest zamieszkany, a więc nie jest w tym przypadku możliwe zwiększenie zasobu mieszkaniowego gminy, ponieważ taką potrzebę już zaspokoiła. Brak jest więc bezpośredniego związku pomiędzy przekazaniem tego mienia gminie, a jej zadaniami, co stanowi niezbędny warunek przekazania mienia gminie na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stanowisko takie wynika także z orzecznictwa NCA (vide wyrok NSA, sygn. akt I OSK 408/08). Z powyższych przyczyn podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych okazał się niezasadny. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób też przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kwestia tego, że skarżący nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organ I i II instancji sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.