I SA/Wa 690/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania P. J. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2011 r., którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji tegoż organu z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia SKO przedstawiło następujący stan sprawy. W dniu 30 kwietnia 2012r. P. J. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z odwołaniem od decyzji, która nie została mu doręczona, a dotyczy uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. o przyznaniu jego ojcu W. J. zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od 1 kwietnia 2011 r. do 30 września 2013 r. Wniósł o uchylenie decyzji uchylającej powyższą decyzję, w części dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego za okres poprzedzający śmierć ojca, tj. od kwietnia do sierpnia 2011 r., i zobowiązanie Burmistrza Dzielnicy [...] do wypłaty jemu, jako spadkobiercy W. J., zasiłku pielęgnacyjnego za powyższy okres wraz z ustawowymi odsetkami. P. J. wyjaśnił, że decyzję z [...] lipca 2011 r. doręczono W. J. dnia [...] sierpnia 2011 r. W. J. zmarł [...] sierpnia 2011 r. Do chwili śmierci nie otrzymał on przysługującego mu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od kwietnia do sierpnia 2011 r. Spadek po W. J. został nabyty w całości przez P. J., dlatego jego zdaniem jemu powinien zostać wypłacony zasiłek pielęgnacyjny. W dniu 24 maja 2012r. SKO wystąpiło do organu o uzupełnienie akt sprawy o decyzję wskazaną przez odwołującego. W dniu 1 czerwca 2012 r. do SKO wpłynęła decyzja wydana z up. Prezydenta Miasta [...] przez Kierownika Referatu Świadczeń w Wydziale Spraw Społecznych i Zdrowia dla Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2011 r., którą stwierdzono wygaśnięcie od dnia 21 sierpnia 2011 r. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. SKO stwierdziło, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje w pierwszej kolejności czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. SKO ustaliło, że decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. W. J. przyznano zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia 2011 r. do 30 września 2013 r. W dniu [...] sierpnia 2011 r. W. J. zmarł. Działający z up. Prezydenta Miasta [...] Kierownik Referatu Świadczeń w Wydziale Spraw Społecznych i Zdrowia dla Dzielnicy [...] na podstawie art. 162 § 1 i 3 k.p.a. decyzją z dnia [...] października 2011 r. stwierdził wygaśnięcie od dnia 21 sierpnia 2011 r. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Zgodnie z art. 162 § 1 i 3 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponieważ świadczenia rodzinne uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006, Nr 139 poz. 992 ze zm.), mają charakter uprawnień ściśle związanych z osobą, której zostały przyznane, a w razie jej śmierci nie przechodzą na spadkobierców, brak jest podstaw do przypisania synowi zmarłego W.J. – P. J., uprawnienia strony, co uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. złożył P. J. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wypłatę zaległego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 kwietnia 2011 r. do 21 sierpnia 2011 r. na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wraz z ustawowymi odsetkami, bądź uchylenie powyższego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Większość argumentacji skargi odnosi się do prawa skarżącego do uzyskania świadczeń po ojcu należnych do chwili jego śmierci. Skarżący podniósł między innymi, że błędna interpretacja strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wpłynęła bezpośrednio na stwierdzoną niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Nie można utożsamiać prawa jego ojca W. J. do otrzymania świadczenia z jego prawami do dochodzenia wypłaty zaległych świadczeń. Z tego też tytułu dochodzi wypłaty zaległych świadczeń za okres od 1 kwietnia 2011 r. do dnia jego śmierci tj. do 21 sierpnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sadu skarga podlegała uwzględnieniu, ale z powodów innych niż zarzuty w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. przyznano W. J. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 kwietnia 2011 r. do 30 września 2013 r. W dniu 21 sierpnia 2011 r. W. J. zmarł. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., wydaną na podstawie art. 162 § 1 i 3 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie od dnia 21 sierpnia 2011 r. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało zaś o odwołaniu od decyzji z [...] października 2011 r. Zauważyć w związku z tym należy, że decyzja wydana na podstawie art. 162 k.p.a. jest decyzją w nowej sprawie, odrębnej od tej, w której zapadła decyzja, której wygaśnięcie jest stwierdzane. Pogląd taki, sformułowany w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. akt III AZP 8/83 (OSNC 1983/10/143), podtrzymywany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt II SA 1676/87, ONSA 1989/2/60) i uzyskał aprobatę doktryny (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005 r., str. 1021). W następnej kolejności zauważyć należy, że organ I instancji rozwiązał problem tego, kto był stroną postępowania w chwili wydawania decyzji na podstawie art. 162 § k.p.a. (decyzji z dnia [...] października 2011 r.) w sposób rażąco błędny. Skierował bowiem tę decyzję do osoby zmarłej (W. J.), wiedząc doskonale o tym fakcie. Decyzja skierowana do osoby zmarłej rażąco narusza prawo, a stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane (zob. np. wyrok NSA z 6.11.2014 r., I OSK 639/13, LEX nr 1658111). W przedstawionych okolicznościach rozważenia wymaga, kto był stroną postępowania zmierzającego do wydania decyzji na podstawie art. 162 § k.p.a., a w konsekwencji do wniesienia odwołania na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. Podstawowe założenie w tej mierze wywodzi się z pojęcia indywidualnej sprawy rozstrzyganej decyzją, o jakiej mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W odróżnieniu od aktów stanowienia prawa decyzje adresowane są do zindywidualizowanych podmiotów i dotyczą indywidualnych praw i obowiązków. Z tych też powodów sprawy, o jakich mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. toczą się zawsze z udziałem stron. Potwierdzają to inne przepisy k.p.a., na przykład art. 110, z którego wynika, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego dopiero z chwilą doręczenia jej stronie. Stroną postępowania nie może też być organ administracji publicznej, który prowadzi postępowanie i wydaje decyzję. Z tych powodów nie można przyjąć, że na podstawie art. 162 k.p.a. dopuszczalne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jedynie poprzez orzeczenie o sytuacji prawnej organu, który decyzję wydał, co mogłoby uzasadniać uznanie, że postępowanie prowadzone z urzędu w trybie wskazanego przepisu nie dotyczy praw i obowiązków podmiotów innych niż organ administracji publicznej. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji musi toczyć się z udziałem stron – żyjących osób fizycznych lub istniejących jednostek organizacyjnych. Status tych podmiotów oceniać należy na tle wykładni art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 2.12.2008 r., II GSK 489/08, LEX nr 489237). W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził wygaśnięcie jako bezprzedmiotowej decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego wobec ustalenia, że adresat decyzji – W. J. zmarł i przyjęcia, że uprawnienia adresata wynikające z decyzji były ściśle związane z jego osobą i nie podlegały dziedziczeniu. Niezależnie od tego, czy przedstawiony pogląd prawny jest słuszny, czy też nie, rozstrzygnięcie dotyczy interesu prawnego spadkobiercy adresata wcześniejszej decyzji. Decyduje o tym, jakie prawa wchodzą do masy spadkowej. Nawet, jeśli kierować się najbardziej restrykcyjną obiektywną koncepcją interesu prawnego, interes spadkobiercy wywodzi się w sposób oczywisty z przepisów prawa materialnego, to jest przepisów prawa cywilnego odnoszących się do dziedziczenia. Organ odwoławczy uznał odwołanie P. J. za niedopuszczalne z tej przyczyny, że odmówił mu przymiotu strony. Z wymienionych powodów stanowisko takie było nieprawidłowe i to niezależnie od tego, czy należy uznać, że prawa wynikające z decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego są ściśle związane z osobą adresata tej decyzji. Zaskarżone postanowienie jest też wadliwe proceduralnie. Mianowicie, konsekwencją uznania przez organ odwoławczy, że podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną, powinno być umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. a nie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 1986 r., sygn. akt III SA 1377/86, ONSA 1989/1/11). Obie te okoliczności mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (treść rozstrzygnięcia). Jeśli bowiem odwołanie nie było niedopuszczalne z powodów podmiotowych (odmiennie, niż przyjęło SKO, co wykazano wyżej), organ odwoławczy powinien zbadać (a nie może tego uczynić za organ sąd, który tylko kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem), czy odwołanie było dopuszczalne z innych powodów, np. czy decyzja z dnia [...] października 2011 r. weszła do obrotu prawnego, czy została doręczona jakiemukolwiek podmiotowi, w tym skarżącemu. Organ odwoławczy powinien rozważyć tę kwestię w kontekście art. 110 k.p.a., w tym skutków wynikających z tego faktu dla skarżącego, czy też z punktu widzenia ewentualnego postępowania nadzorczego (na wniosek lub z urzędu). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 152 p.p.s.a., sąd orzekł jak w wyroku.