I OSK 639/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. T., H. A. T.-C., R. I. T., A. T. i A. L. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 655/12 w sprawie ze skargi H. M. T., H. A. T.-C., R. I. T., A. T. i A. L. T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Ministra Skarbu Państwa o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 655/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. M. T., H. A. T. C., R. I. T., A. T. i A. L. T. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] 2011 r. [nr ...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2008 r. [nr ...] dotyczącej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] wskazując, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 kpa. Dnia 16 maja 2011 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął w ustawowym terminie wniosek H. T., H. T.-C., R. T., A. T., A. T. (dalej skarżący bądź skarżący kasacyjnie) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] 2011 r. Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister Transportu) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu nadzorczym obejmującym rozstrzygnięcie z 27 marca 1962 r. rzeczą organu było ustalenie, czy decyzja ta jest dotknięta choćby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Okolicznością nie budzącą wątpliwości jest, że orzeczenie z [...] 1962 r. skierowano do J. T. - dotychczasowej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, której zgon nastąpił 15 października 1951 r. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Tak wada ta została zakwalifikowana w postępowaniu zakończonym rozstrzygnięciem z [...] 2008 r. Wobec powyższego należało ocenić, czy orzeczenie z [...] 1962 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Od decyzji z [...] 2012 r., skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w z[w. z] art. 8 kpa przez przyjęcie, że Minister Infrastruktury dokonał w postępowaniu nadzorczym oceny nieważności decyzji z [...] 1962 r. przez pryzmat umowy dzierżawy nieruchomości z [...] 1962 r., (Rep. ...), nie zaś przez pryzmat decyzji administracyjnej z [...] 1972 r., w wyniku której zawarta została umowa z [...] 1972 r. (Rep. ...) o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia w decyzji z [...] 2012 r. na podstawie faktycznej, która nie była podstawą wydania decyzji z [...] 2008 r.; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 136 kpa polegające na sprzeczności wniosków zawartych w decyzji z [...] 2012 r. z zasadą logicznego rozumowania, polegające na uznaniu że: - zawarcie umowy o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości z [...] 1972 r. (dalej umowa z [...] 1972 r.) było następstwem zawarcia na 80 lat umowy dzierżawy nieruchomości z [...] 1962 r. (dalej umowa z [...] 1962 r.), podczas gdy umowa z [...] 1972 r. zawarta była wyłącznie w wykonaniu decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] 1972 r. (dalej decyzja z [...] 1972 r.) w przedmiocie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu na rzecz Rządu Kanady na lat 99 oraz decyzji z [...] 1972 r. - zawarcie umowy z [...] 1962 r., która wygasła na skutek nawiązania [...] 1972 r. umowy o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu, jest elementem cywilnoprawnym na podstawie którego stwierdzić należy naruszenie prawa wywołane decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] 1962 r., w sytuacji gdy umowa dzierżawy jako rozwiązana nie może być elementem stanu faktycznego, na podstawie którego w postępowaniu nadzorczym badane są nieodwracalne skutki prawne wywołane bezprawną decyzją dekretową; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 136 w zw. z art. 10 kpa w zw. z art. 8 ppsa przez niewłaściwe skontrolowanie w trybie nadzorczym stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji z [...] 2008 r., polegające na braku wyjaśnienia przyczyn dla których jako właściwy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji z [...] 1962 r. nie został wskazany Ogólny Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego uchwalony 31 stycznia 1961 r., przewidujący dla obszaru nieruchomości przy ul. [...] funkcje administracji, lecz Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr 2 opublikowany na podstawie obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy Stolicy z 31 lipca 1948 r., (Monitor Polski z dnia 23 sierpnia 1948 r., Nr A-68 poz. 533; dalej Plan nr 2); 4) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279, dalej dekret) w zw. z § 2 ust. 1 w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenu i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. nr 74 poz. 479, dalej rozporządzenie z 1947 r.) przez uznanie, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr 2 (plan dzielnicy ambasad), którego obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy Stolicy z 31 lipca 1948 r. o jego uchwaleniu zostało opublikowane w Monitorze Polskim z 23 sierpnia 1948 r., był planem obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] 1962 r., w sytuacji gdy nie wykazano (nie przeprowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego), by zostały opublikowane w Monitorze Polskim, w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy oraz w jednym z pism codziennych wychodzących w m. st. Warszawie ogłoszenia o przystąpieniu do jego sporządzenia tj. że wypełniony został obligatoryjny wieloetapowy proces wynikający z rozporządzenia z 1947 r., co uniemożliwia potraktowanie tego planu za obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z [...] 2012 r. w całości i o zasądzenie od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym, według norm przypisanych prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że ani zawarcie umowy z [...] "1972" [winno być "1962"; k. 6 akt sądowych] r., ani wydanie decyzji z [...] 1972 r., nie były okolicznościami faktycznymi, na podstawie których Minister Infrastruktury decyzją z [...] 2008 r. podejmował rozstrzygnięcie o nieodwracalnych skutkach prawnych. Zdaniem skarżących, Minister Transportu w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] 2012 r. naruszył art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 80 kpa, bowiem dokonywał [oceny] prawidłowości określenia przez Ministra Infrastruktury w decyzji z [...] 2008 r. nieodwracalnych skutków prawnych na podstawie okoliczności faktycznych odmiennych, aniżeli były przedmiotem analizy w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z [...] 2008 r. Skarżący uważają, że stwierdzenie naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa wywołanego orzeczeniem dekretowym Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] 1962 r. wiązało się z rażąco wadliwym ustaleniem przez organ nadzorczy stanu faktycznego, który nie zauważył, że umowa o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu na rzecz Rządu Kanady była poprzedzona wydaniem decyzji z [...] 1972 r. w przedmiocie ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu na rzecz Rządu Kanady. Minister w żadnym wypadku nie analizował wpływu umowy z [...] "1972" [winno być "1962"] r. na skutki prawne wywołane wydaniem decyzji dekretowej. Obecne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] 2012 r., że zawarcie w formie aktu notarialnego umowy o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu z [...] 1972 r. było wynikiem zawarcia w formie aktu notarialnego umowy dzierżawy z [...] 1962 r. jest nie tylko wadliwe prawnie, ale przedstawia odmienne okoliczności faktyczne od będących przedmiotem decyzji nadzorczej z [...] 2008 r. W ocenie skarżących, wadliwe jest stwierdzenie Ministra Transportu jakoby zawarcie umowy o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntów na podstawie umowy z [...] 1972 r., było następstwem umowy z [...] 1962 r. Powyższe umowy są od siebie zupełnie niezależne i nie sposób również stwierdzić, że umowa o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania była zawarta w wykonaniu umowy dzierżawy. Zawarcie umowy z [...] 1972 r. było wynikiem decyzji z [...] 1972 r. i decyzji z [...] 1972 r., zezwalającej na ustanowienie prawa wieczystego użytkowania oraz nabycie prawa własności budynku znajdującego się na działce. Przywołanie w umowie o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania gruntu z [...] 1972 r., umowy dzierżawy z [...] 1962 r. było wyłącznie skutkiem wybudowania przez Rząd Kanady budynku na podstawie stosunku obligacyjnego na terenie nieruchomości oddawanej w użytkowanie wieczyste. Istnienie umowy dzierżawy nie jest elementem cywilnoprawnym nawiązania umowy o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości, którego wystąpienie należało w postępowaniu nadzorczym badać. Nawet gdyby organ nadzorczy badając poprawność wydania decyzji nadzorczej był uprawniony do ustalania nowych okoliczności faktycznych nie będących przedmiotem rozstrzygnięcia w badanej decyzji nadzorczej (czemu skarżący konsekwentnie zaprzeczają), to w żaden sposób umowa z [...] 1962 r., która wygasła wraz z zawarciem umowy o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości nie może być elementem stanu faktycznego do oceny skutków prawnych wywołanych decyzją dekretową. Stan faktyczny związany z zawarciem umowy dzierżawy w dacie wydania decyzji z [...] 2008 r. już nie istniał i nie mógł być oceniony jako przyczyna skutków cywilnoprawnych, które uniemożliwiały wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dekretowej. W postępowaniu nadzorczym, ocena nieodwracalnych (cywilnoprawnych) skutków prawnych jakie zostały wywołane na podstawie decyzji dekretowej może być analizowana wyłącznie odnośnie tych skutków prawnych, które istnieją w dacie wydania decyzji nadzorczej. Gdyby wyłącznym skutkiem prawnym wydania decyzji dekretowej było nawiązanie w formie aktu notarialnego umowy dzierżawy nieruchomości, to w wypadku wygaśnięcia umowy dzierżawy nieruchomości przed datą wydania decyzji nadzorczej - nie byłoby przesłanek do stwierdzenia, że decyzja dekretowa została wydana z naruszaniem art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa. Wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji z [...] 2012 r. - kwestia wadliwego rozstrzygnięcia o nieodwracalnych skutkach prawnych, wywołanych decyzją dekretową, nie jest kwestią oceny bądź wadliwej wykładni tych skutków, ale rażąco wadliwego ustalenia stanu faktycznego pozostającego w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Proste zestawienie stanu faktycznego zaprezentowanego w decyzji z [...] 2008 r. i faktycznie zaistniałego w sprawie powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Skarżący podnieśli, że w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z [...] 2008 r. zgromadzono następujące plany zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikiem graficznym, które mogłyby być obowiązujące w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] 1962 r.: 1) Ogólny Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony 11 sierpnia 1931 r. przez Ministerstwo Robót Publicznych; 2) Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr 2 opublikowany na podstawie obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy Stolicy z dnia 31 lipca 1948 r.; 3) Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 31 stycznia 1961 r. Organ administracyjny wydając rozstrzygniecie stwierdził, że 27 marca 1962 r. obowiązującym dla przedmiotowego obszaru był Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr 2, opublikowany na podstawie obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy Stolicy z dnia 31 lipca 1948 r. w Monitorze Polskim z dnia 23 sierpnia 1948 r. (Nr A-68 poz. 533) Organ administracyjny nie wyjaśnił na podstawie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa, dlaczego nie uznał za obowiązujący w dacie [...] 1962 r. Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 31 stycznia 1961 r. mimo, że data zatwierdzenia tego planu była najbliższa dacie wydania decyzji dekretowej. Skarżący podali, że przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niekiedy, że plan ten nie był obowiązujący, gdyż nie znaleziono dotychczas jego publikacji w Monitorze Polskim. W odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie Warszawy (Dz. U. nr 52 poz. 268) w art. 9 stanowiła, że plany uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Tym nie mniej szeroko prezentowany jest również przez NSA zawłaszcza w wyroku z 3.8.2010 r., I OSK 1383/10 (dalej wyrok I OSK 1383/10) pogląd odmienny, który zaprzecza jakoby w dacie uchwalenia Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 31 sierpnia 1961 r., jego uchwalenie, zatwierdzenie oraz ogłoszenie (opublikowanie) było związane z przepisami ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie Warszawy (Dz. U. nr 52 poz. 268). Zdaniem NSA właściwym dla procedury planistycznej Ogólnego Planu Zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 sierpnia 1961 r. był dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16 poz. 109), który przewidywał na podstawie art. 25 ust. 1 w zw. z art. 30, że miejscowe plany po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych w miejscu widocznym na okres co najmniej tygodnia. Tym samym Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 31 sierpnia 1961 r. nie wymagał dla obowiązywania publikacji w Monitorze Polskim. Za takim wskazaniem przepisów dotyczących procedury planistycznej zdaniem tego nurtu zapatrywań NSA przemawia okoliczność, że Biuro Odbudowy Stolicy jako podległe Ministrowi Odbudowy, a następnie Ministrowi Budownictwa, odpowiedzialne za sporządzenie miejscowych i regionalnych planów zagospodarowania przestrzennego Warszawy, uchwalanych przez Naczelną Radę Odbudowy Stolicy, zostało zniesione na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 września 1950 r. w sprawie zniesienia Biura Odbudowy Stolicy (Dz. U. nr 42 poz. 375), a zgodnie z § 2 tego aktu, dotychczasowy zakres zadań Biura Odbudowy Stolicy w Warszawie przejęła Rada Narodowa m. st. Warszawy, z uwagi na likwidację Ministerstwa Budownictwa na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. nr 58 poz. 523). Z uwagi na brak usytuowania Biura Odbudowy Stolicy jako organu w strukturach utworzonych w miejsce Urzędu Ministra Budownictwa innych urzędów i ministerstw (Ministerstwo Budownictwa Przemysłowego; Ministerstwo Budownictwa Miast i Osiedli; Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury), doszło do faktycznego zaprzestania działania Naczelnej Rady Odbudowy Stolicy. Na skutek owych przekształceń organizacyjnych doszło do formalnej i faktycznej likwidacji Biura Odbudowy Stolicy, która była członkiem Naczelnej Rady Odbudowy Stolicy. Nadanie Biuru Odbudowy Stolicy rangi organu ministerstwa, przy którym funkcjonowało, po jego likwidacji powodowało, że bez wyraźnego unormowania podmiot ten nie mógł funkcjonować jako nowa jednostka nowego ministerstwa, a tym bardziej posiadać samodzielnego bytu. Powyższą konstatację potwierdza to, że zgodnie z Archiwum Biura Odbudowy Stolicy na jej stronach internetowych, od początku lat 50 brak jest jakichkolwiek planów dotyczących m. st. Warszawy uchwalonych przez Naczelną Radę Odbudowy Stolicy. Zgodnie z tym nurtem zapatrywań NSA, z uwagi na brak znalezienia jakichkolwiek przepisów derogacyjnych bądź intertemporalnych, które wyraźnie dotyczyłby ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie Warszawy (Dz. U. nr 52, poz. 268), w sytuacji braku faktycznego i prawnego zaprzestania działania organu, który mógłby je stosować, zasadne jest posłużenie się koncepcją utraty mocy prawnej tych przepisów per desuetudinem. Ten sposób zakończenia mocy prawnej przepisu oparty jest na koncepcji tzw. zwyczaju negatywnego, którego podstawowa funkcja polega na uchyleniu obowiązujących norm prawnych na skutek nieprzestrzegania, czy niestosowania zawartych w nich przepisów. Jeśli taki zwyczaj negatywny uważany jest za fakt prawotwórczy, to może derogować przepisy prawa pozytywnego (J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2007, s. 153). Okoliczność braku należytego wyjaśnienia zgodnie z regułami przekonywania przez Ministerstwo Infrastruktury w decyzji z [...] 2008 r. podstawowej przesłanki, przez pryzmat której badane było orzeczenie dekretowe Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] 1962 r., tj. obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania decyzji powoduje, że powyższa decyzja nadzorcza jest rażąco wadliwa, gdyż narusza podstawowe prawa strony w postępowaniu administracyjnym, tj. narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej, tj. art. 8 kpa. Zgodnie z poglądami doktryny i judykatury "w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego za rażąco naruszające należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony postępowania (wyrok NSA z: 8.6.1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983/1/40 s. 241-243; 25.4.2007 r. I OSK 790/06, Lex 337017). Jeżeli chodzi o kwestię obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego opublikowanego, lecz uchwalonego z pominięciem obligatoryjnych elementów procedury planistycznej skarżący wskazali, że wbrew stanowisku Ministra Transportu, samo opublikowanie w Monitorze Polskim Planu Nr 2, przy wyrażeniu na to zgody decyzją wydaną przez Główny Urząd Planowania Przestrzennego, stosownie do § 15 rozporządzenia w sprawie sporządzenia planów, nie spowodowało właściwego przeprowadzenia procedury planistycznej. Samo opublikowanie planu w Monitorze Polskim nie spowodowało jego obowiązywania, jeśli całkowicie pominięto nakreśloną rozporządzeniem w sprawie sporządzenia planów procedurę dotyczącą jego sporządzenia. Znamiennym jest, że w innych sprawach organ administracyjny kwestionował obowiązywanie planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi istotne uchybienia planistyczne w jego uchwalaniu, twierdząc że proces uchwalania i uprawomocniania się planów zabudowy jest procesem wieloetapowym, a jego uchybienia nie powodują, że plan zabudowy stawał się obowiązujący (np. stanowisko Ministra Infrastruktury zaprezentowane w sprawie Królikarni - wyrok WSA w Warszawie z 17.3.2010 r., l SA/Wa 921/09). Stosownie do § 2 i 10 rozporządzenia w sprawie sporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego o przystąpieniu do sporządzenia regionalnego planu zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istniał obowiązek ogłoszenia w Monitorze Polskim w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (plan regionalny), w organie urzędowym Zarządu Miejskiego oraz w jedynym z pism codziennych, wychodzących na terenie m. st. Warszawa. W stosunku do planów miejscowych, a takim był Plan Nr 2, stosownie do § 11 rozporządzenia w sprawie sporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego istniał obowiązek wyłożenia ich do publicznej wiadomości przez okres tygodnia, a na podstawie § 12 rozporządzenia w sprawie sporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego po wyłożeniu planów można było zgłosić zarzuty do planów. Wyrażenie zgody na plan przez Główny Urząd Planowania Przestrzennego na podstawie decyzji, stosownie do § 15 rozporządzenia w sprawie sporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego nie mogło sanować bądź konwalidować rażącego naruszenia procedur planistycznych, polegających na braku jakiegokolwiek opublikowania przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, wystawienia planu do publicznej wiadomości oraz umożliwiania zgłaszania zainteresowanym zarzutów do planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w zaskarżonej decyzji Plan Nr 2 nie sposób uznać za obowiązujący w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] 1962 r. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Organ dodatkowo wskazał, że w orzecznictwie NSA istnieje stanowisko akceptujące obowiązywanie Planu Nr 4/13, ponieważ był on wykonywany w zakresie realizowanych inwestycji, zmieniany i został uchylony mocą uchwały Nr 4/25 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy (wyrok I OSK 1383/10). Zdaniem Ministra, negatywne stanowisko orzecznictwa w 2008 r. w kwestii obowiązywania Planu Nr 4/13 uzasadniało analizę przesłanek dekretowych na podstawie Planu Nr 2. Minister stanął na stanowisku, że badanie w postępowaniu nadzorczym procedury uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego narażałoby organ na zarzut przekroczenia granic postępowania. W piśmie uzupełniającym skargę z 6 kwietnia 2012 r. skarżący dodatkowo uzasadniając zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3, art. 136, 10, 8 kpa wskazali, że w innych postępowaniach Minister prezentuje wyraźny pogląd o obowiązywaniu Planu Nr 4/13 (skarga kasacyjna od wyroku I SA/Wa 1300/10). W piśmie uzupełniającym skargę z 19 czerwca 2012 r. skarżący dodatkowo podnieśli zarzut naruszenia art. 17 pkt 2 w zw. z 157 § 1 kpa przez pominięcie przez Ministra Infrastruktury przy ustalaniu swej właściwości stanowiska wynikającego z uchwały 7 Sędziów NSA z 5.6.2000 r., OPS 7/00 (dalej uchwała OPS 7/00). Skarżący uważają, że skoro wnioski dekretowe jeżeli chodzi o nieruchomości skarbowe rozpatruje Prezydent m. st. Warszawy jako starosta, to organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie był Wojewoda [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury z 19 sierpnia 2008 r. nr BO3y-786-R-264/06 nie zawiera wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Jeżeli chodzi o postawiony przez skarżących zarzut działania przez Ministra Infrastruktury z naruszeniem przepisów o właściwości Sąd zwrócił uwagę, że faktem jest, że w uchwale OPS 7/00 wskazano pewien mechanizm ustalania organu wyższego stopnia (art. 157 § 1 kpa), w sytuacji, gdy chodzi o decyzję istniejącego przed 1990 r. organu administracji państwowej rangi wojewódzkiej, który obecnie nie istnieje. Z uchwały tej wynika, że jeśli chodzi o zadania własne samorządu terytorialnego przejęte po reformie ustrojowej z 1990 r. przez gminy w zakresie rozstrzygania na podstawie art. 7 dekretu o mieniu stanowiącym własność gminy, to jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kpa właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Uszło jednak uwadze skarżących jaki stan faktyczny stanowił tło tej uchwały. W uchwale OPS 7/00 rozważano to, który organ: Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (organ centralny), czy SKO w Warszawie jest właściwe instancyjnie do orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie. Skarżący pomijają to, że po 2003 r. spory kompetencyjne jeżeli chodzi o właściwość do orzekania jako organ wyższego stopnia w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych trwały między Ministrem Infrastruktury, a SKO w [...] (postanowienia NSA w sprawach: I OW 43/04 i I OW 183/09). W tego typu sprawach w okresie wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji z 19 sierpnia 2008 r. nie było mowy o tym, że organem wyższego stopnia w sprawach prowadzonych na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu winien być Wojewoda [...]. Po uchwale OPS 7/00 i według stanu istniejącego w 2008 r., praktyka co do orzekania w postępowaniu nadzorczym w sprawach dekretowych zakończonych orzeczeniami Prezydium Rady Narodowej [...], gdzie grunt stanowi własność Skarbu Państwa, poszła w tym kierunku, że organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kpa był centralny, a później naczelny organ administracji publicznej – PUMiRM, a następnie właściwy minister. Taka praktyka orzekania była akceptowana przez sądy administracyjne (np. sprawy o sygn. akt OSK 8/04, OSK 10/04, OSK 111/04, I OSK 1971/06, I OSK 1168/07, I OSK 189/07, I OSK 754/08, I OSK 39/09, I OSK 291/10, I OSK 766/10). Wskazywane przez skarżących orzeczenia sądów administracyjnych, wskazujące na właściwość Wojewody [...] w tej materii pojawiły się po wydaniu przez Ministra Infrastruktury decyzji z 2008 r. Nie są to też poglądy o charakterze dominującym. Wobec powyższego nie mógł się ostać zarzut działania przez Ministra Infrastruktury z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Jeżeli chodzi o kwestię orzekania przez Ministra Infrastruktury w oparciu o Plan Nr 2 Sąd stoi na stanowisku, że w tym zakresie nie można postawić Ministrowi Infrastruktury zarzutu działania w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru uzyskał z archiwum fragmenty Planu Miejscowego 2 i Planu Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr 4/13 (dalej Plan Nr 4/13). W toku postępowania organ uzyskał dane na temat publikacji Planu Nr 2 w Monitorze Polskim Nr A-68. Sąd zwraca uwagę, że w 2008 r. brak było danych na temat tego, czy Plan Nr 4/13 został opublikowany i czy w związku z tym wszedł w życie (wątpliwości w tym zakresie wyrażały też sądy administracyjne: I OSK 1322/05, I 1923/06, I SA/Wa 411/07). Wobec tego nie można zarzucić Ministrowi Infrastruktury, że przy ocenie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu oparł się na opublikowanym Planie Nr 2 dotyczącym tzw. "dzielnicy ambasad". Biorąc pod uwagę Plan 4/13 Minister Infrastruktury naraziłby się na zarzut oparcia rozstrzygnięcia o plan miejscowy, co do którego nie ma pewności, czy został opublikowany i czy obowiązywał. To, że obecnie sądy administracyjne wywodzą obowiązywanie Planu Nr 4/13 w sposób pośredni z innych zdarzeń – wydawania decyzji lokalizacyjnych, jego zmian i późniejszego uchylenia, nie może być miarodajne do oceny decyzji nadzorczej wydanej w 2008 r. Zdaniem Sądu I instancji, podjęcia przez Ministra Infrastruktury decyzji nadzorczej na podstawie Planu Nr 2, a nie Planu Nr 4/13 nie można wiązać z naruszeniem rażącym, tj. działaniem z zaprzeczeniem obowiązującego stanu prawnego – stanu prawnego niewątpliwego w zakresie jego obowiązywania. Jeżeli chodzi o podnoszony w sprawie zarzut nieobowiązywania Planu Nr 2 wskutek istotnych uchybień planistycznych w jego uchwalaniu, Sąd I instancji podziela stanowisko Ministra Transportu co do tego, że badanie w niniejszej sprawie prawidłowości procedury uchwalenia planu miejscowego wykracza poza przedmiot sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W tym zakresie za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z § "2" [winno być "10"] ust. 1 w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r., w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenu i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. nr 74 poz. 479). Odnosząc się do zaprezentowanej przez Ministra Transportu oceny zastosowania przez Ministra Infrastruktury przepisu art. 156 § 2 kpa Sąd I instancji podziela stanowisko skarżących, że umowa dzierżawy z 15 września 1962 r. nie mogła stanowić o nieodwracalnych skutkach prawnych wywołanych przez decyzję PRN w [...] z [...] 1962 r. Ocena wystąpienia przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 2 kpa dokonywana jest w momencie orzekania przez organ o legalności kwestionowanej decyzji. Wówczas to organ musi wyjaśnić, czy może wydać decyzję stwierdzającą nieważność, czy jednak są przeszkody natury prawnej obligujące organ do działania w oparciu o przepis art. 158 § 2 kpa. Rację mają skarżący, że w momencie orzekania przez Ministra Infrastruktury nie istniała przedmiotowa umowa dzierżawy. Z treści § 7 umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z [...] 1972 r. wynika bowiem, że na skutek zawarcia tej umowy umowa dzierżawy stała się bezprzedmiotowa i strony uważają ją za wygasłą. Wobec tego w momencie oceny nieodwracalnych skutków prawnych umowa dzierżawy nie mogła stanowić zdarzenia prawnego, które stałoby na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] 1962 r. Trafnie wskazali skarżący, że w decyzji z [...] 2008 r. Minister Infrastruktury w 2008 r. nie analizował przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych w punktu widzenia zawartej po decyzji dekretowej umowy dzierżawy - uchybienie w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W niniejszej sprawie istotne jest to, czy Ministrowi Infrastruktury można było postawić zarzut rażącego naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa, w sytuacji gdy organ nadzoru uznał, że umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z [...] 1972 r. jest czynnością cywilnoprawną której odwrócenie w na drodze administracyjnej nie jest możliwe. Zgodzić należy się ze skarżącymi, że przy ocenie tego zagadnienia organ nadzoru w 2008 r. nie wziął pod uwagę tego, że umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste poprzedzona była decyzją o ustanowieniu użytkowania wieczystego z [...] 1972 r. Nie można uznać, że w postępowaniu nieważnościowym Minister Infrastruktury w sposób rażąco wadliwy ustalił stan faktyczny sprawy, jeżeli chodzi o kwestię nieodwracalnych skutków prawnych. Z akt sprawy wynika, że organowi znana była okoliczność wydania decyzji z [...] 1972 r. (wynika to z treści § 11 umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste). Minister Infrastruktury wydając decyzję w 2008 r. wziął pod uwagę istniejący wówczas stan prawny nieruchomości przy ul. [...] (nr hip 1726R) i oparł swe stanowisko w kwestii wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych na dokonanym obrocie cywilnoprawnym związanym z oddaniem Rządowi Kanady gruntu w użytkowanie wieczyste. Skutek prawnorzeczowy w zakresie zmiany stanu prawnego wynikał z wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, a podstawą tego wpisu była umowa. Decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego nie była tytułem prawnym dokumentującym stan prawny gruntu, ponieważ była to zgoda organu administracji na dokonanie czynności cywilnoprawnej. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i treść uzasadnienia decyzji z 2008 r. wskazuje, że organ nadzoru analizując przeszkodę z art. 156 § 2 kpa skupił się na tych poglądach orzecznictwa dotyczących nieodwracalnych skutków prawnych, które wskazują na konieczność stosowania tej instytucji, w sytuacji gdy doszło do nabycia gruntu przez osobę trzecią, a organ administracji nie ma możliwości eliminacji na drodze postępowania administracyjnego skutków prawnych czynności cywilnoprawnej (uchwała SN III AZP 4/92; wyrok SN III ARN 8/95; wyrok NSA IV SA 1395/97 – w tym ostatnim wyroku wykup lokali na gruncie dekretowym również był poprzedzony decyzją o przekazaniu części gruntu w użytkowanie wieczyste). Art. 156 § 2 kpa nie wskazuje sztywnych reguł jego zastosowania. Poglądy co praktycznego stosowania instytucji nieodwracalnych skutków prawnych prezentowane przez judykaturę przechodziły pewną ewolucję. Błąd organu w niniejszej sprawie sprowadza się do błędnej wykładni tego przepisu nie uwzględniającej stanowiska prezentowanego w uchwale OPS 7/96. Zdaniem Sądu I instancji, zarzut skarżących dotyczący błędnego stanowiska Ministra Infrastruktury w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych byłby niewątpliwie skuteczny jako zarzut wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] 2008 r. (w postępowaniu odwoławczym). W postępowaniu zwykłym tego rodzaju uchybienia mogły zostać usunięte. Błędy w wykładni przepisu prawa - tu przepisu art. 156 § 2 kpa - nie mogły być natomiast zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, ponieważ rażące naruszenie prawa to naruszenie więcej niż istotne, dotyczące jednoznacznego w swej treści przepisu, nie podlegającego różnej wykładni (wyrok NSA I OSK 1472/09). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd uznał, że Minister Transportu akceptując decyzję Ministra Infrastruktury o odmowie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z [...] 2008 r. nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych które wskazali skarżący w pkt 1-3 skargi mogłyby być skuteczne, gdyby mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że Minister Transportu przedstawił błędne stanowisko odnoście nieodwracalnych skutków prawnych w aspekcie umowy dzierżawy zawartej w 1962 r., jednakże to uchybienie nie mogło spowodować innej oceny legalności decyzji Ministra Infrastruktury z 2008 r., jeżeli chodzi o stosowanie art. 156 § 2 kpa. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiedli skarżący H. M. T., H. A. T. C., R. I. T., A. T. i A. L. T., reprezentowani przez radcę prawnego A. S., zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa), tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez bezzasadne uznanie, że nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy uchybienie zawarte w decyzji z [...] 2012 r., polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, a w konsekwencji wadliwej kontroli w trybie nadzorczym decyzji z [...] 2008 r. w zakresie oceny nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją z [...] 1962 r., wyłącznie na podstawie umowy dzierżawy nieruchomości z [...] 1962 r., w sytuacji stwierdzenia przez Sąd I instancji braku możliwości uwzględnienia tej umowy przy ocenie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją z [...] 1962 r.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez przekroczenie zakresu danej sprawy skutkującą brakiem należytej kontroli decyzji z [...] 2012 r. przez dokonanie przez Sąd I instancji samodzielnej oceny nieodwracalności skutków prawnych wywołanych decyzją z [...] 1962 r., na podstawie okoliczności rzekomo zamieszczonych w decyzji z [...] 2008 r., które nie były przedmiotem kontroli zawartej w decyzji z [...] 2012 r., podczas gdy prawidłowa kontrola decyzji z [...] 2012 r. przeprowadzona przez Sąd I instancji winna sprowadzać się wyłącznie do oceny okoliczności będących przedmiotem oceny nieodwracalnych skutków prawnych na podstawie decyzji z Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, nie zaś na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez brak należytej kontroli decyzji z [...] 2012 r. polegającą na bezzasadnym uznaniu, że Minister Infrastruktury w decyzji z [...] 2008 r. kontrolując w trybie nadzorczym decyzję z [...] 1962 r. dokonał błędnej wykładni art. 156 § 2 kpa nieuwzględniającej stanowiska zaprezentowanego w uchwale NSA OPS 7/96, co nie wystarcza do stwierdzenia, że decyzja z [...] 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 7 i 8 kpa, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji z [...] 2008 r. wyraźnie odwołano się do stanowiska zaprezentowanego w uchwale NSA OPS 7/96 dokonując rażąco wadliwego ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę dla oceny (subsumcji) wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych przez przyjęcie, że umowa z [...] 1972 r. stanowiła samodzielną podstawę nawiązania stosunku użytkowania wieczystego z Rządem Kanady, podczas gdy z jej treści wynika, że nawiązanie stosunku użytkowania wieczystego, odbyło się w wykonaniu decyzji [...] 1972 r.; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa przez brak należytej kontroli decyzji z [...] 2012 r., polegającą na uznaniu, że Minister Infrastruktury w decyzji z [...] 2008 r. kontrolując w trybie nadzorczym decyzję z [...] 1962 r. nie dokonał rażącego naruszenia art. 7 i 8 kpa, mimo że nie wskazał w jakikolwiek sposób podstawy prawnej, dla której uznał, że obowiązującym w dacie wydania decyzji o odmowie przyznania prawa wieczystego użytkowania gruntu był Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr 2 opublikowany na podstawie obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy Stolicy z 31 lipca 1948 r. (MP z 23 sierpnia 1948 r., Nr A-68 poz. 533), nie zaś Ogólny Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr 4/13 z 31 stycznia 1961 r., podczas gdy na sutek wejścia w życie ustawy z 30 grudnia 1950 r. o organizacji władzy i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. nr 58 poz. 523) straciła moc obowiązującą ustawa z 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. nr 16, poz. 109), a w konsekwencji uchylono obowiązywanie planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przez Naczelną Radę Odbudowy Stolicy, co w konsekwencji powoduje, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że w dacie wydania decyzji dekretowej Prezydium Rady Narodowej obowiązywał Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr 2; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez brak rozpoznania zgłoszonego na rozprawie przed Sądem I instancji zarzutu, ani nie skontrolowanie w granicach sprawy, rażącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 105 kpa przez Ministra Infrastruktury na skutek stwierdzenia na podstawie art. 156 § 2 kpa naruszenia prawa wywołanego decyzją z [...] 1962 r., podczas Minister Infrastruktury wydając decyzję z [...] 2008 r. winien umorzyć postępowanie o stwierdzenie nieważności z uwagi, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wiadomym mu było, że jedyny adresat decyzji J. T., nie żyła w dacie wydania tj. nie mogła być stroną postępowania ani decyzji administracyjnej, a zatem orzeczenie Prezydium Rady Narodowej jako nienależycie doręczone nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego i stanowi decyzję nieistniejącą. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wnieśli o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym o kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i postępowaniu ze skargi kasacyjnej przez NSA według norm przepisanych; względnie: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu decyzji z [...] 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r.; w każdym wypadku - zasadzenie na rzecz skarżących od Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych (k. 138, 141-143, 173 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014, poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. W uzasadnieniu zarzutu 1, skarżący kasacyjnie omyłkowo przywołali "Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r." (s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej), gdy przedmiotem kontroli jest wyrok z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 655/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący kasacyjnie także omyłkowo przywołali "Jak wskazał wprost Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2012 r." (s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej), mimo że przedmiotem zaskarżenia była decyzja z [...] 2012 r. i z tej decyzji pochodzi cytat przywołany w uzasadnieniu zarzutu (s. 38, 35 akt administracyjnych; s. 4 akapit pierwszy uzasadnienia decyzji z [...] 2012 r.). Mimo jednak tej niestaranności w sporządzeniu skargi kasacyjnej, zarzut ten nadawał się do rozpoznania. Wbrew zarzutowi skarżących kasacyjnie, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie dopuścił się wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji wadliwej kontroli w trybie nadzorczym decyzji z [...] 2008 r. a Minister Infrastruktury nie dokonał oceny nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją z [...] 1962 r. wyłącznie (podkreślenie skarżących kasacyjnie; zarzut 1 s. 2 skargi kasacyjnej) na podstawie umowy dzierżawy nieruchomości z [...] 1962 r. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli i wiedzy (podobnie jak oświadczeniem woli i wiedzy jest wyrok sądowy - K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91) kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca w sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 491, nb 5). Autor skargi kasacyjnej dokonuje nieprawidłowej wykładni decyzji z [...] 2012 r., pomijając jej logiczny związek z decyzją z [...] 2011 r. i kontrolowaną w trybie nieważnościowym decyzją z [...] 2008 r. Stanowisko zaprezentowane w decyzji z [...] 2012 r. zyskuje na wyrazistości, jeśli się zważy, że Minister Transportu odnosił się w niej do stanowiska zaprezentowanego w obu powołanych decyzjach. Nie sposób przyjąć, by wskazanie przez organ nadzoru, że "w istocie pierwszą czynnością prawną w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, którą należy uwzględniać w kontekście ewentualnej nieodwracalności skutku prawnego była umowa z dnia 15.9.1962 r...., której następstwem była umowa z dnia [...] 1972 r. oddania gruntu w użytkowanie wieczyste", było wadliwym ustaleniem stanu faktycznego. Ustalenie tego faktu nie naruszało wskazanych jako normy dopełnienia art. 7 i art. 77 § 1 kpa (ONSAiWSA 2010/1//1 s. 21-22). W istocie ustalenie tego faktu miało oparcie w zebranych w sprawie dokumentach (art.7, 77 § 1 i art. 80 kpa), a Minister Infrastruktury ów fakt ujął jako pierwszy w porządku chronologicznym, trafnie zwracając uwagę na wzajemne zobowiązania Rządu Kanady i Skarbu Państwa, związane z wybudowaniem na owej działce przez Rząd Kanady budynku przeznaczonego na siedzibę Ambasady Kanady i skutki uchwały Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z 12 października 1965 r. nr 265/65 dla konieczności ustanowienia prawa użytkowania wieczystego dla oddania Ambasadom gruntów (s. 4 uzasadnienia decyzji z [...] 2011 r.). Zagadnienie, czy zawarcie umowy z 15 września 1962 r. miało znaczenie materialnoprawne i czy mogło stanowić przesłankę subsumcji z punktu widzenia art. 156 § 2 kpa, mogło być podstawą zarzutu z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), a takiego zarzutu skarżący kasacyjnie nie postawili. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa. Sąd I instancji nie dokonał samodzielnej oceny nieodwracalności skutków prawnych decyzji z [...] 1962 r., lecz odniósł się do zaprezentowanej w decyzji z [...] 2012 r. oceny zastosowania przez Ministra Infrastruktury normy wywiedzionej z art. 156 § 2 kpa (s. 15 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 655/12). Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji nie przekroczył zakresu danej sprawy skutkującą brakiem należytej kontroli decyzji z [...] 2012 r. lecz prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającego go postępowania, rezultaty tej kontroli należycie przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa. Sąd I instancji dokonał należytej kontroli decyzji z [...] 2012 r. i trafnie wskazał, że organ oparł się na błędnej wykładni art. 156 § 2 kpa, nie uwzględniającej stanowiska prezentowanego w uchwale 7 Sędziów NSA z 16.12.1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997/2/49. Jednocześnie trafnym jest pogląd Sądu I instancji, że zarzut dotyczący błędnego stanowiska Ministra Infrastruktury dotyczący nieodwracalnych skutków prawnych mógłby być skuteczny (Sąd I instancji zbyt daleko przyjął, że "byłby niewątpliwie skuteczny"; s. 16 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 655/12) jako zarzut wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z [...] 2008 r. – z uwagi na zakres postępowania wywołanego tym wnioskiem, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15, 127 § 3 i art. 16 § 1 kpa; B. Adamiak – op. cit. s. 89, nb 1, s. 517-520, nb 28, 31, 34). Do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie doszło wyłącznie z przyczyn leżących po stronie A. J. T., który wniosek ów (omyłkowo datowany "[...] 2006 r." [winno być "[...] 2009 r."; k. 10-8, 8a akt administracyjnych- teczka 2]), wniósł z uchybieniem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co Minister Infrastruktury stwierdził ostatecznym postanowieniem z [...] 2008 r. [...] (k. 1a, 7-1, 8a, 13-12 akt administracyjnych- teczka 2). Za prawidłowością oceny Sądu I instancji przemawia także to, że uchwała OPS 7/96 została wydana przed dniem 1 stycznia 2004 r. Ocena oprawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego, rozpoznającego sprawę, o której mowa w art. 97 § 1 (art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.; B. Gruszczyński, B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013 s. 623, uw. 9; s. 837, uw. 17; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 673-674, uw. 13). Błędy w wykładni prawa nie mogły być w kontrolowanym postępowaniu zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa), bowiem rażące naruszenie prawa to naruszenie więcej niż istotne, dotyczące jednoznacznego w swej treści przepisu, nie podlegającego różnej wykładni (wyrok NSA z: 20.10.2006 r., II FSK 113/06, ST 2007/7-8/147 i n., z gl. R. Kubackiego; 9.9.2010 r., I OSK 1472/09, Lex 745038; J. Borkowski – op. cit. s. 664-667 nb 34, 35 – ujęcie pierwsze, akceptowane przez skład orzekający). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa nie jest usprawiedliwiony. Wbrew poglądowi skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji wskazał podstawę prawną obowiązywania Planu Nr 2. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że z dniem 31 grudnia 1950 r., czyli z dniem zlikwidowania Ministerstwa Odbudowy, odpadła podstawa prawna do stosowania szczególnego trybu uchwalania planów dla m.st. Warszawy, a zaczął obowiązywać ogólny porządek planistyczny wynikający z dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109, dalej dekret z 2 kwietnia 1946 r.). By w pełni ustosunkować się do powyższej kwestii, nie można pominąć regulacji prawnych przewidzianych w tym dekrecie - w jego dziale VI - dotyczącym skutków uzyskania mocy obowiązującej planów zagospodarowania przestrzennego. Od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego uzyskał moc obowiązującą, stosuje się na obszarze nim objętym przepisy art. 37-40 (art. 36 dekretu z 2 kwietnia 1946 r.). Według art. 39 ust. 1 dekretu z 2 kwietnia 1946 r., zmiany w planach zagospodarowania przestrzennego mogą być dokonywane jedynie w trybie przewidzianym w art.17 – 31. W okresie od uchwalenia i ogłoszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 2 z 1948 r. (zatem spełniającego wymogi § 10 ust. 1, nie zaś § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 11 grudnia 1947 r.- Dz. U. nr 74, poz. 479) do [...] 1962 r. (orzeczenie o odmowie przyznania prawa własności czasowej) nie były dokonywane żadne zmiany tego planu, ani też nie było żadnych regulacji ustawowych, które stanowiłby o utracie mocy obowiązującej prawidłowo ogłoszonego planu z 1948 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nawet przyjęcie derogowania z porządku prawnego ustawy, która była podstawą uchwalenia planu, nie powoduje per se utraty mocy obowiązującej wydanych na podstawie tej ustawy planów, gdyż w chwili ich uchwalania istniała ważna podstawa prawna, zawierająca również delegację ustawową. Plan zagospodarowania przestrzennego podjęty w drodze uchwały właściwego organu obowiązuje do czasu zmiany tegoż planu lub jego uchylenia przez upoważnione do tego organy; plan taki może także utracić moc obowiązującą, ale na podstawie wyraźnego przepisu rangi ustawowej. Na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7, poz. 47, dalej upp, która weszła w życie dnia 14 sierpnia 1961 r. – art. 44 upp), utracił moc dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109). Ustawodawca wyraźnie wskazał, że plany zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i wsi zatwierdzone przed wejściem w życie niniejszej ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu niniejszej ustawy (art. 40 upp). Obwieszczenie z dnia 31 lipca 1948 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tzw. dzielnicy ambasad z 1948 r. zostało wydane na podstawie ważnego i powszechnie wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Obudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. nr 74, poz. 479, dalej rozporządzenie z 11 grudnia 1947 r). Rozporządzenie z 11 grudnia 1947 r. zostało wydane na podstawie ważnej i powszechnie wówczas obowiązującej delegacji ustawowej, zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. nr 52, poz. 268). Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące braku dowodów na okoliczność, że uchwalenie planu zostało poprzedzone opublikowaniem w Monitorze Polskim ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są o tyle niezasadne, że badanie poprawności procedury uchwalenia miejscowego planu wykraczało poza granice sprawy rozstrzyganej przez Prezydium Rady Narodowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Nawet przy założeniu braku dowodów na opublikowanie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchybienia tego nie można rozpatrywać w kontekście rażącego naruszenia prawa, bowiem zakres kontroli legalności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej wyznaczony jest treścią normy zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu. Także podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność braku wyjaśnienia, kiedy została rozpoczęta procedura planistyczna nie ma znaczenia wobec jednoznacznego wskazania w Obwieszczeniu Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy Warszawy z dnia 31 lipca 1948 r., że zostało ono wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Obudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze (Dz. U. nr 74, poz. 479; k. 11 teczki 3 akt administracyjnych). Skoro z informacji uzyskanych w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] 2008 r., Minister Infrastruktury uzyskał dane o opublikowaniu Planu Nr 2 w Monitorze Polskim z 1948 r. nr A-68, poz. 533, a brak było informacji o publikacji Planu Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy Mokotów, zatwierdzonego uchwałą Nr 4/13, to brak było podstaw do ustalenia w dniu 19 sierpnia 2008 r., że Plan Nr 4/13 został należycie opublikowany i wszedł w życie nie później niż dnia [...] 1962 r. Brak normy ustawowej, prowadzącej do uchylenia Planu Nr 2, prowadzi do wniosku, że trafnie Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do postawienia Ministrowi Infrastruktury w dacie orzekania decyzją nadzorczą z [...] 2008 r., zarzutu działania w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Trafnie Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym, zakończonym decyzją z [...] 2012 r., kontrolowana była ostateczna decyzja nadzorcza z 19 sierpnia 2008 r., nie zaś decyzja z [...] 1962 r., kontrolowana w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] 2008 r. W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczony, bowiem organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny (J. Borkowski – op. cit. s. 651-652, nb 13). W kontrolowanej sprawie przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie była zwykła decyzja podjęta w sprawie administracyjnej materialnej (z [...] 1962 r.), ale decyzja podjęta w trybie postępowania nadzwyczajnego, zakończonego decyzją w odrębnej sprawie administracyjnej procesowej (decyzja z [...] 2008 r.). Tego rodzaju decyzja w sprawie administracyjnej procesowej podlega weryfikacji nie tylko w toku instancji, ale również w trybach nadzwyczajnych. Należy jednak w takim wypadku ze szczególną wnikliwością oddzielić materię decyzji weryfikowanej od materii decyzji zapadłej w sprawie administracyjnej materialnej (w tym wypadku orzeczenia administracyjnego z [...] 1962 r.). Kontroli pod względem występowania jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa podlega w takim wypadku tylko i wyłącznie decyzja procesowa, przy czym wady te muszą tkwić wyłącznie w tej decyzji i poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym. Nie ma w takim wypadku jakichkolwiek podstaw prawnych do sięgania do ewentualnych wad tkwiących w decyzji administracyjnej materialnej z [...] 1962 r. w poprzedzającym wydanie tej decyzji postępowaniu, co trafnie zrealizował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez brak rozpoznania zgłoszonego na rozprawie przed Sądem I instancji zarzutu, ani nie skontrolowanie w granicach sprawy, rażącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 105 kpa. Wbrew poglądowi skarżących kasacyjnie, decyzja z 27 marca 1962 r. nie stanowiła decyzji nieistniejącej (wyrok NSA z 21.8.2008 r., II OSK 952/07, Lex 496188, akceptowany przez M. Jaśkowską w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, uw. I.10 do art. 156). Orzeczenie administracyjne z [...] 1962 r. przesłano J. N. T. (organ nie wiedział, że wnioskodawczyni zmarła) i – do wiadomości – Działowi Gospodarki Terenami DZGM Śródmieście, a nadto dokonano ogłoszenia w PDRM Śródmieście przy ul. Poznańskiej 32 i w budynku Prezydium Rady Narodowej pl. [...] w Warszawie, w trybie art. 45 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30, poz. 168; k. 9-11 akt własnościowych ul. Piękna 8). Zgodnie z art. 45 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania ogłoszenia (Dz. U. nr 30, poz. 168, zm. z 1962 r. nr 33, poz. 156), pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Decyzja z [...] 1962 r. była podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr hip. 1726R (k. 12-13 akt własnościowych ul. Piękna 8). Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja z [...] 1962 r. nie weszła do obrotu prawnego. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji (wyrok NSA z: 27.4.1983 r., II SA 261/83, z aprobującą glosą M. Stahl – OSP 1985/5/108 s. 262-263; 14.11.2001 r., I SA 2462/99; 20.9.2002 r., I SA 428/01; 11.3.2008 r., I OSK 1959/06, Lex 505429; 30.9.2009 r., I OSK 1429/08; 6.6.2013 r., II OSK 383/12, Lex 1352914). Pogląd taki w pełni aprobuje doktryna (J. Borkowski – op. cit., s. 666 nb 35). W tym zakresie wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zaprezentowana w wyroku I SA/Wa 655/12 okazała się prawidłowa. Tym samym nie zachodziła przesłanka umorzenia postępowania nieważnościowego wobec decyzji z [...] 1962 r. na podstawie art. 105 kpa. Brak rozważań w tej materii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wobec starannego rozważenia przesłanek nieważnościowych w kontrolowanej sprawie, której przedmiot był ograniczony jedynie do decyzji z [...] 2008 r. (nie zaś do decyzji z [...] 1962 r., czego miałaby dotyczyć przesłanka aktu non existens, jak to podnoszą skarżący kasacyjnie), nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić, mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w niewielkiej części. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Ministra Skarbu Państwa o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego jako niezasadny.