I SA/Wa 697/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku "[...]" założone w [...] roku w W. Spółki Akcyjnej w G. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] sierpnia 1958 r. nr [...] w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] wszystkie z obrębu [...] oraz numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] wszystkie z obrębu [...], położonych w W. w województwie [...]. Organ naczelny stwierdził, że kwestionowane orzeczenie, oparte na art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r. nr 11, po 37) dotknięte jest wadą rażącego naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. Skarżąca podniosła szereg zarzutów wobec powyższego rozstrzygnięcia oraz wskazała, że na części działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...],[...] z obrębu [...], których nie jest właścicielem, wybudowała z własnych środków budynek mieszkalny wielorodzinny. Spółdzielnia podniosła, że złożyła wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 208 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 nr 102, poz. 651 j.t.). Rozpatrując niniejszą sprawę Minister wskazał, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot nie mający do tego legitymacji bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06). W myśl art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja, w której wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu - Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. Organ wskazał, że skarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. została doręczona przez organ obecnemu właścicielowi nieruchomości, użytkownikowi wieczystemu oraz wnioskodawcy. Ponadto decyzję skierowano "do wiadomości" innych pomiotów, będących jedynie posiadaczami nieruchomości. Wśród podmiotów, którym doręczono decyzję "do wiadomości" jest między innymi Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" Minister wskazał, że w myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Istotnym jest, że w kodeksie postępowania administracyjnego, w regulacjach odnoszących się do postępowania ogólnego, brak jest instytucji chroniących interesy faktyczne. Ponadto uczestniczenie podmiotu w postępowaniu administracyjnym oraz skierowanie rozstrzygnięcia "do jego wiadomości" samo przez się nie czyni z niego strony; o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, decydują bowiem przepisy prawa materialnego (vide: wyrok WSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1228/08; wyrok WSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt ISA/Wa 538/10). Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie można przypisać przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a tym samym legitymacji do złożenia środka zaskarżenia od wydanej w tym postępowaniu decyzji. Jak wynika z akt sprawy, w tym wypisu z rejestru gruntów Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jest posiadaczem działek nr [...],[...] i [...] z obrębu [...]. Fakt bycia tylko posiadaczem nieruchomości potwierdziła także sama Spółdzielnia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że interes Spółdzielni ma jedynie charakter faktyczny, który nie podlega ochronie. W ocenie organu orzekającego, interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie można wywieść z faktu złożenia przez nią wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Interes prawny musi mieć bowiem charakter rzeczywisty i aktualny, dlatego ochronie w tym rozumieniu podlegają tylko istniejące prawa materialne. Ponadto na gruncie obecnej regulacji, prawo użytkowania wieczystego powstaje z chwilą wpisu do księgi wieczystej i musi być poprzedzone zawarciem stosownej umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości a jej posiadaczem, natomiast w księdze wieczystej prowadzonej m.in. dla działek nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] takiego wpisu nie ma. Brak-jest także jakiejkolwiek wzmianki na ten temat. W tym stanie rzeczy organ uznał, że hipotetyczny, przyszły interes prawny Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" nie uprawnia do przyznania jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Dlatego Minister stwierdził niedopuszczalność wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r. z przyczyn podmiotowych tj. z przyczyn braku legitymacji do jego wniesienia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: naruszenie art. 134 k.p.a.- poprzez nie zbadanie w toku postępowania rozpoznawczego czy podnoszone przez Spółdzielnię okoliczności uzasadniają tezę ,iż winna być ona uznana za stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] i oparcie swojego rozstrzygnięcia wyłącznie na okoliczności, iż nie była ona stronę w postępowaniu w pierwszej instancji, - naruszenie art. 28 k.p.a. i art.10 k.p.a. - poprzez nie uznanie za stronę postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i w konsekwencji nie zapewnienie jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu ,a przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłaszania żądań. Wskazując na wyżej wymienione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że posiada interes prawny uzasadniający jej udział w postępowaniu wynikający z faktu ,iż na działkach nr [...] i nr [...] z obrębu [...] posadowiona jest część budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], wybudowanego przez Spółdzielnię z własnych środków przed [...] grudnia 1990 r. i z tego tytułu przysługuje jej roszczenie do W. o ustanowienie na jej rzecz, m.in. na tych działkach, prawa użytkowania wieczystego i nieodpłatnego przeniesienia własności budynku wynikające z art. 208 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Roszczenie to dochodzone jest przez Spółdzielnię w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym w [...] sygn. [...]. W toku postępowania Spółdzielnia uzyskała także zabezpieczenie swojego roszczenia poprzez zakaz zbywania i obciążania przez W. nieruchomości będącej przedmiotem pozwu. Zdaniem skarżącej winna być ona zgodnie z art. 28 k.p.a. uznana za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dwa [...] sierpnia 1958 r., bowiem sprawa ta dotyczy jej interesu prawnego wynikającego z faktu ,iż roszczenie spółdzielni z art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być dochodzone wyłącznie w stosunku do W. i stanie się bezprzedmiotowe w przypadku stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1958 r. Skarżąca wskazała także, że decyzja objęta jej wnioskiem o ponowne rozpoznanie jest wadliwa. Skarżąca podniosła, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego wniosku wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Tymczasem podniesione przez Spółdzielnię okoliczności uzasadniające tezę, iż spółdzielnia posiada interes prawny w uzyskaniu statusu strony w postępowaniu wymagały weryfikacji w postępowaniu rozpoznawczym, w szczególności w aspekcie toczącego się postępowania z powództwa Spółdzielni w sprawie nabycia prawa użytkowania wieczystego m.in. działek nr ewid. [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz podniesionych uzasadnionych zastrzeżeń, czy działki te objęte były orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 1958 r. W ocenie skarżącej nie uznanie jej za stronę postępowania i w konsekwencji nie zapewnienie jej możliwości czynnego udziału w postępowanie będzie skutkować nie tylko pozbawieniem skarżącej skutecznego zaspokojenia jej roszczenia wynikającego z art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także całkowitym wyłączeniem możliwości uregulowania stanu prawnego nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnik postępowania "[...]" założone w [...] roku w W. S.A. w G. w piśmie procesowym z 30 września 2013 r. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że skarżąca Spółdzielnia nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (dalej ppsa) do zaskarżenia w całości postanowienia z [...] stycznia 2013 r., gdyż - jak wskazała - ma w posiadaniu tylko dwie działki, a decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2012 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia z [...] sierpnia 1958 r. dotyczy znacznie większej liczby działek. Ponadto uczestnik wskazał na brak interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 28 kpa do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego na podstawie ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Zdaniem uczestnika w niniejszym postępowaniu skarżąca nie może wywodzić swojego interesu prawnego z przepisu art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż hipotetyczna możliwość uwłaszczenia spółdzielni w przyszłości nie oznacza, że obecnie skarżąca dysponuje tytułem prawno rzeczowym do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest niezasadna. Na wstępie podnieść należy, że postępowanie odwoławcze (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności podejmowanych przez organ odwoławczy. Ciąg czynności procesowych tego postępowania można podzielić na trzy podstawowe stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i stadium podjęcia decyzji. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie ( wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 kpa). Wynik tych czynności przesądza o bycie prawnym pozostałych stadiów postępowania odwoławczego (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Otóż ustalenie, że odwołanie ( wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest niedopuszczalne powoduje, iż czynności pozostałych stadiów nie mogą być przez organ odwoławczy podjęte. Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może nastąpić z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy złożenie tego wniosku przez podmiot nie mający legitymacji w rozumieniu art. 28 kpa albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych (art. 30 § 2 kpa). Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, musi istnieć obiektywnie i mieć odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego. Statusu strony nie nabywa się przez wysłanie na adres danego podmiotu decyzji administracyjnej. Inaczej mówiąc, fakt, że danej osobie doręczono decyzję organu nie przesądza o nabyciu automatycznie przymiotu strony postępowania administracyjnego. Jak bowiem wyżej wskazano, musi mieć ona interes prawny do uczestniczenia w danym postępowaniu. W niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] sierpnia 1958 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pod przymusowym zarządem "Zakładów [...] w W., w części odnoszącej się do działek szczegółowo wymienionych w decyzji nadzorczej. Skarżąca nie miała i nie ma żadnego tytułu prawnorzeczowego do tych nieruchomości, albowiem jest tylko posiadaczem działek nr [...] i nr [...]. Interes skarżącej ma więc jedynie charakter faktyczny a nie prawny. Prawidłowe jest stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że nie stanowi o interesie prawnym wykazanie posiadania ekspektatywy nabycia prawa użytkowania wieczystego, albowiem z samej istoty - ekspektatywa taka ma charakter przyszły i niepewny. Skoro skarżąca nie posiada tytułu prawnorzeczowego do gruntu, to nie może być uznana za stronę postępowania. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. musi mieć charakter konkretny i realny. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, do których osiągnięcia dąży. A więc takimi, które ewentualnie nastąpią dopiero w przyszłości. Dlatego zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym. Ten zaś nie daje legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Decyzja nadzorcza odnosi się bezpośrednio do stosunków własnościowych. Prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości to własność i użytkowanie wieczyste gruntu. Takim tytułem nie jest posiadanie, na które również powołuje się skarżąca Spółdzielnia. Posiadanie nie jest bowiem wykonywaniem prawa do rzeczy, lecz jedynie stanem faktycznym polegającym na wykonywaniu faktycznego władztwa nad rzeczą (art. 336 Kc ). Nie kreuje ono zatem po stronie posiadacza nieruchomości przymiotu strony postępowania administracyjnego. Nie stanowi również o istnieniu interesu prawnego Spółdzielni legitymującego ją do udziału w przedmiotowym postępowania zawisłe przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z akt sprawy, dotychczas nie zostało ono zakończone. Spodziewane zaś w przyszłości uzyskanie tytułu prawnorzeczowego do gruntu, stanowiącego obecnie przedmiot prowadzonego postępowania administracyjnego, może być jedynie rozpatrywane w kontekście istnienia po stronie Spółdzielni interesu faktycznego, a nie prawnego, który - jak wskazano wyżej - musi być aktualny w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej. Również nie kreują interesu prawnego nakłady poczynione przez skarżącą ze środków własnych, polegające na wzniesieniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i nr [...]. Skoro skarżąca nie miała legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to zasadnym było stwierdzenie przez organ nadzoru jego niedopuszczalności. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa z przyczyn o charakterze podmiotowym może nastąpić, gdy po stronie podmiotu dokonującego tej czynności procesowej brak legitymacji ma charakter oczywisty i wynika z samego odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W niniejszej sprawie oczywistość ta wynikała z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym skarżąca wskazywała na posiadanie działek i wzniesiony na nich budynek mieszkalny wybudowany z własnych środków, a także na uprawnienia wynikające z przepisu art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i roszczenia z tego tytułu dochodzone przez skarżącą przez Sądem Okręgowym w [...]. Wbrew zarzutom skargi, nie było więc wątpliwości co do braku legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniesione w skardze zarzuty merytoryczne odnoszące się do decyzji organu nadzoru z [...] listopada 2012 r. nie mogą być przedmiotem oceny Sądu, gdyż przedmiotem tym jest jedynie zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do stanowiska uczestnika postępowania co do braku legitymacji skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa wskazać należy, że zarzut ten jest niezasadny. Z art. 50 § 1 ppsa wynika wprost zależność legitymacji do wniesienia skargi od posiadania interesu prawnego, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być wywodzony nie tylko z przepisów prawa materialnego, ale i prawa procesowego oraz ustrojowego. W niniejszej sprawie wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy kreuje jej legitymację skargową do domagania się przez Sąd kontroli legalności tego postanowienia, które bezpośrednio dotyczy skarżącej. Wbrew stanowisku uczestnika, skarżąca kwestionowała decyzję organu nadzoru z [...] listopada 2012 r., lecz jedynie do działek, których jest posiadaczem. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ppsa.