I SA/Wa 697/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis, Sędziowie sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2017 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2006 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...], na dz. nr [...] i nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2006 r., działając na podstawie art. 93, art. 94 i art. 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku E. K. i R. K., zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...], na dz. nr [...] i nr [...]. H. B. (dalej jako "skarżąca") wnioskiem z 2 listopada 2016 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że nieruchomość stanowiąca jej własność, obejmująca dz. nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] graniczy z dz. nr [...], która stanowi drogę gminną (rezerwę) i jedynie możliwe w tym terenie rozwiązanie komunikacyjne dla dz. nr [...] i działek położonych dalej. Mimo tego skarżąca nie została zawiadomiona o postępowaniu podziałowym. W piśmie z 30 listopada 2016 r., stanowiącym uzupełnienie powyższego wniosku, skarżąca wskazała, że przed sądem powszechnym od 11 sierpnia 2003 r. toczy się postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez dz. nr [...] do działek stanowiących jej własność, a przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2006 r. Organ zauważył, że za stronę postępowania administracyjnego może być uznany jedynie podmiot, który posiada interes prawny lub obowiązek, o których należy rozstrzygnąć przez wydanie decyzji administracyjnej. Żądanie wszczęcia postępowania wniesione przez ten podmiot, będzie jednak skuteczne tylko wtedy, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, który dopuszcza istnienie takiego właśnie interesu lub obowiązku. Co do zasady osoba posiadająca prawa rzeczowe do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością podlegającą podziałowi nie posiada interesu prawnego w postępowaniu podziałowym, a co za tym idzie, brak jest w świetle art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", podstaw do uznania takiej osoby za stronę tego postępowania. Wyjątkiem jest sytuacja, w której organ dokonujący podziału nieruchomości ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nią prawa własności. Może to nastąpić np. wtedy, gdy w wyniku podziału właściciele nieruchomości sąsiadujących zostaną pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Organ zauważył, że taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem, jak sama wskazuje wnioskodawczyni, nie posiadała ona i nadal nie posiada żadnych praw rzeczowych do podzielonej nieruchomości, choćby jakiegokolwiek ograniczonego prawa rzeczowego, jak np. prawo przejścia i przechodu, zaś postępowanie sądowe o ustanowienie takiego prawa nie zostało dotąd zakończone. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w wyniku zatwierdzenia podziału dz. nr [...] cokolwiek zmieniło się w sytuacji prawnej skarżącej. W wyniku omawianego podziału z dotychczasowej dz. nr [...] oznaczonej w ewidencji symbolem "Tr" (tereny różne), powstały dwie działki, o tym samym symbolu oraz przeznaczeniu. W ocenie organu nie budzi zatem wątpliwości fakt, że skarżąca nie posiadająca żadnych praw do przedmiotowego gruntu, nie posiada również interesu prawnego w zakwestionowaniu decyzji podziałowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2018 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało postanowienie z [...] lutego 2017 r. w mocy. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko o braku po stronie skarżącej interesu prawnego we wzruszeniu w trybie nadzoru ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2006 r. Skarżąca nie posiadała, jak również do dnia dzisiejszego nie posiada, praw rzeczowych do nieruchomości decyzją ta objętej. Powoływanie się natomiast na zdarzenie przyszłe i niepewne, związane ze skutkami zakończenia postępowania o ustanowienie prawa przejścia i przechodu przez nieruchomość podlegającą podziałowi, pozostaje kwestią otwartą, a zatem nie jest wystarczające dla uznania, ze skarżącej przysługuje legitymacja strony w niniejszym postępowaniu. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając organowi naruszenie: a) art. 10, art. 145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2, 3, 4, 5, 7 i art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (wówczas Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.); b) art. 10, art. 156 § 1 pkt 2, 3, 4, 5, 7 i art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania, mimo że decyzja z [...] listopada 2006 r. faktycznie uniemożliwiła zapewnienie dostępu do drogi publicznej nieruchomości stanowiącej jej własność, w konsekwencji uniemożliwiając prawidłowe korzystanie z działek należących do skarżącej, a zatem w sposób rażący naruszyła przysługujące jej prawo własności, o którym mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego; c) art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia całokształtu stanu faktycznego sprawy, w szczególności niedokonanie wnikliwej analizy skutków podziału nieruchomości wywołanych decyzją z [...] listopada 2006 r., w tym pominięcie faktu, że decyzja ta uniemożliwiła skarżącej zapewnienie dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji prawidłowe korzystanie z nieruchomości. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 K.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, LEX nr 1121192). Kontrolowane postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2006 r., którą zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] na dz. nr [...] i nr [...]. Wskazać należy, że zasady geodezyjnego podziału nieruchomości określone zostały w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", w art. 92-100. Przedmiotem administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej (działki gruntu) większej liczby działek ewidencyjnych. Podkreślić trzeba, że taki podział geodezyjny co do zasady nie zmienia praw do nieruchomości (działki gruntu objętej podziałem) z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Dopiero tzw. "podział prawny" wywołuje skutki przedmiotowo-podmiotowe. Decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału - poza przywołanym wyjątkiem, nie wywiera skutków w przedmiocie prawa własności a więc faktycznie nie wpływa na zmianę przedmiotu prawa własności, nie zmienia też sposobu użytkowania a ograniczone prawa rzeczowe, o ile na tej nieruchomości zostały ustanowione, nadal ją obciążają w takim samym zakresie jak miało to miejsce przed podziałem. Co do zasady w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w żadnym razie nie są stronami postępowania o podział nieruchomości, czy stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 1999 r. sygn. akt I SA 285/99, LEX nr 48618; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1775/07, LEX nr 456731). Za stronę podziału nieruchomości nie są uznawane np. osoby zainteresowane uzyskaniem prawa użytkowania wieczystego gruntu. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2009 sygn. akt I SA/Wa 1008/09, LEX nr 531588). Również właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Gd 3467/95, LEX nr 30937). Skoro zatem skarżąca nie wykazała by w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, czy też w dacie podziału nieruchomości miała jakiekolwiek prawo rzeczowe do nieruchomości dzielonej, to samo sąsiedztwo z tą nieruchomością nie daje jej praw strony w postępowaniu podziałowym, a w konsekwencji także w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział. W sprawie nie można też mówić o utracie dostępu do drogi publicznej. Postępowanie podziałowe co do zasady ma gwarantować nowopowstającym działkom dostęp do drogi publicznej, ale w żadnej mierze nie chodzi o zagwarantowanie takiego dostępu nieruchomościom sąsiednim. Powyższe wprost wynika z art. 93 ust. 3 u.g.n. W tej sytuacji w niniejszej sprawie nie sposób uznać, aby organy odmawiając wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego naruszyły art. 140 Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 28 K.p.a., a w konsekwencji także art. 61a § 1 K.p.a. Analiza zebranego materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Organy prawidłowo uznały, że skarżąca nie wykazała w sprawie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.