I SA/Wa 70/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] umarzającą wznowione postanowieniem Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], stwierdzającą przejście z mocy prawa na własność Prowincji [...] w K. nieruchomości zabudowanej położonej w miejscowości B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., z powołaniem się m. in. na art. 60 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.) stwierdził przejście z mocy prawa na własność Prowincji [...] w K. przedmiotowej nieruchomości. Na wniosek M. K. Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2006 r. organ ten odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., stojąc na stanowisku, że odpowiadające obecnej działce ewidencyjnej nr [...] parcele gruntowe nr [...],[...],[...] i parcela budowlana [...] wchodziły w skład dużej majętności ziemskiej K. K. i jako takie podlegały przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ dodał, iż Skarb Państwa nabył prawo własności w stosunku do majątku ziemskiego na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w R. z dnia 4 listopada 1946 r. nr [...]. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, iż Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości i pozostawał nim w dniu 23 maja 1989 r., tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem M. K. nie posiada i nie posiadał poprzednio tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, co prowadziło do wniosku, że nie mógł być on uznany za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2005 r. Rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2006 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że odwołujący się nie wskazał prawnorzeczowego tytułu do spornej nieruchomości, a zatem nie przysługiwał mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Rozpoznając skargę M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1673/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stanął na stanowisku, że w przypadku jeśli organ doszedł do wniosku, że wniosek o wszczęcie postępowania wniosła osoba nieuprawniona, winien odmówić wszczęcia takiego postępowania (odmówić wznowienia postępowania), a w przypadku, gdyby było ono już w toku - winien je umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny ustalić jednoznacznie, czy skarżącemu przysługuje status strony i wówczas sprawę rozpoznać merytorycznie, czy też przyjmując, że M. K. takiego statusu nie posiada - zakończyć wznowione postępowanie w sposób formalny. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając wytyczne zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] maja 2007 r. umorzył wznowione postępowanie z uwagi na fakt, że stało się ono bezprzedmiotowe. W ocenie organu M. K. nie przysługuje przymiot strony w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2005 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. K. złożył odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 kpa. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku M. K. o wydanie w trybie art. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania Dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej decyzji, że przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej. Rozpoznając powyższe odwołanie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego M. K. nie wskazał żadnego przepisu materialnego, z którego wynikałoby, że posiada on interes prawny w niniejszym postępowaniu, a w szczególności nie wskazał prawnorzeczowego tytułu do spornej nieruchomości. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzucił organowi m.in. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. poprzez niezawieszenie postępowania, mimo iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia innego organu. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w świetle prawa, wbrew wpisom w księdze wieczystej, jest on obecnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości i w związku z tym każde postępowanie dotyczące tejże nieruchomości dotyczy jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała pod przepisy powołanego dekretu i w związku z tym w momencie wydawania decyzji nieruchomość ta nie była własnością Skarbu Państwa, lecz skarżącego, a zatem Skarb Państwa nie miał tytułu prawnego do rozporządzania przedmiotową nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem obu decyzji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1673/06 uchylił zapadłe poprzednio w tej sprawie decyzje obu organów i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że w przypadku jeśli organ dochodzi do wniosku, że wniosek o wszczęcie postępowania wniosła osoba nieuprawniona, winien odmówić wszczęcia takiego postępowania (odmówić wznowienia postępowania), a w przypadku, gdyby było ono już w toku - winien je umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny ustalić jednoznacznie, czy skarżącemu przysługuje status strony i wówczas sprawę rozpoznać merytorycznie lub też przyjmując, że M. K. takiego statusu nie posiada - zakończyć wznowione postępowanie w sposób formalny. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei związanie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 powołanej ustawy oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 527/97). Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że istotą ponownego postępowania administracyjnego miało być dokonanie przez organ oceny, czy skarżący, jako następca prawny byłego właściciela hipotecznego K. K., posiada przymiot strony umożliwiający mu skuteczne złożenie wniosku o wznowienie postępowania prowadzonego m.in. na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 5 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.), w wyniku którego sporna nieruchomość, jako własność Skarbu Państwa, z mocy prawa przeszła na własność Prowincji [...] w K. Z analizy akt sprawy wynika, że w tym zakresie organy rozpatrujące sprawę nie poczyniły żadnych ustaleń wychodząc z założenia, że w kwestionowanym postępowaniu regulacyjnym status strony posiadał jedynie Skarb Państwa (jako właściciel nieruchomości) i władająca tą nieruchomością kościelna osoba prawna. Ustalenia takie nie znajdują jednak uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wznowienie postępowania jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego służącym wzruszaniu ostatecznych decyzji administracyjnych, obarczonych istotnymi wadami postępowania określonymi w art. 145 § 1 i 145a § 1 kpa. O tym bowiem, kto może być stroną postępowania administracyjnego (w tym i nadzwyczajnego), rozstrzyga przepis art. 28 kpa, z którego wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Należy podkreślić, że stroną wznowionego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wzruszenia zapadłej decyzji. Dlatego też oceniając, czy dany podmiot posiada interes prawny w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, organ winien odnieść się nie tylko do sytuacji prawnej tego podmiotu w trakcie postępowania zwykłego (jak to uczynił w niniejszej sprawie), lecz także do tego, czy decyzja mająca być przedmiotem oceny we wznowionym postępowaniu w jakikolwiek sposób kształtuje w chwili obecnej jego sytuację prawną. Ponadto zgodnie z treścią art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero w oparciu o całokształt materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpatrywanej sprawie skarżący wielokrotnie podnosił, że jest następcą prawnym (co potwierdził odpowiednimi dokumentami) K. K. - byłego przedwojennego, hipotecznego właściciela m.in. spornej działki nr [...]. Wyjaśniał, że jego zdaniem nieruchomość ta nie podlegała przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), w związku z czym jest on prawnym jej właścicielem w drodze spadkobrania. Powoływał się na fakt złożenia dnia 27 marca 2007 r. do Wojewody Podkarpackiego wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej, że przedmiotowa działka nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, które to postępowanie do chwili obecnej nie zostało zakończone. Ostatecznie w złożonym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołaniu skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia tego wniosku, w wyniku czego będzie można udowodnić, że posiada on tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie posiada przymiot strony dający mu prawo do występowania o wznowienie postępowania regulacyjnego zakończonego decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2005 r. Z analizy akt sprawy wynika, że organy rozpatrujące sprawę pominęły podnoszone przez skarżącego kwestie, sprowadzając je do stwierdzenia, że skarżący nie wskazał prawnorzeczowego tytułu do spornej nieruchomości, a zatem nie przysługiwał mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W szczególności zaś pozostał bez rozpatrzenia zawarty w złożonym odwołaniu wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania. Zdaniem Sądu, takie postępowanie organów narusza przywołane wyżej przepisy art. 7, 28, 77 § 1 i 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Ograny dokonywały bowiem oceny, czy dana okoliczność (przymiot strony skarżącego) została udowodniona w oparciu o niepełny materiał dowodowy, nie zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że uznanie przez organy obu instancji, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony z powodu braku tytułu prawnego do spornej działki uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie znajdujące uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Natomiast wydanie merytorycznego stanowiska i nierozpoznanie w prawem przewidzianej formie wniosku strony o zawieszenie postępowania w sprawie stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 § 1 i § 2 kpa, które również mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przywołać tu należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1405/05, w którym Sąd uznał, że każdy wniosek o zawieszenie postępowania - niezależnie od zasadności takiego żądania - musi być rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia. Strona powinna być też pouczona o prawie zaskarżenia takiego aktu. Zażalenie przysługuje bowiem na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem także na ewentualną odmowę zawieszenia postępowania. Niedopuszczalne jest więc wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania. Stanowisko to Sąd niniejszy w pełni podziela. Dokonując analizy przedstawionej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że ostateczne rozstrzygnięcie zagadnienia, czy działka nr [...] przeszła w trybie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na własności Państwa, czy też sporna nieruchomość jako niepodpadająca pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi własność następców prawnych jej byłego hipotecznego właściciela, jest niezbędne dla prawidłowej i obiektywnej oceny, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony i prawo do występowania o wznowienie postępowania regulacyjnego, czy też nie. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w tej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie zostało zakończone, zatem kwestia prawa własności do spornej nieruchomości jest nadal zagadnieniem otwartym. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że przedstawiona sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia, a w szczególności rozważenia skutków prawnych, jakie na sytuację prawną skarżącego wywiera toczące się postępowanie o stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji (Wojewoda Podkarpacki) weźmie pod uwagę również fakt, że jest również organem, przed którym toczy się obecnie postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżonego z dnia 27 marca 2007 r. o wydanie decyzji stwierdzającej, że przedmiotowa działka nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.