I SA/Wa 701/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2023 r. nr KOC/6811/Op/22 w przedmiocie odmowy dostępu do akt postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z 25 stycznia 2023 r. nr KOC/6811/Op/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO/organ) po rozpoznaniu zażalenia K. P. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy Nr FI.5120.34.2022 z dnia 4 października 2022r. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 21 września 2022 r. K. P., wniosła o udostępnienie całości akt sprawy dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt K. G. w Domu Pomocy Społecznej [...] w okresie od 16.11.2017r. do 27.04.2020r. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 17 czerwca 2022r. wynika, że adw. J. Z. zostały okazane "pełne akta sprawy p. K. P. wraz z decyzjami p. K. G. dot. wysokości odpłatności za DPS oraz postanowieniem Sądu o umieszczeniu p. K. G. w DPS bez zgody", co potwierdził adw. J. Z. własnoręcznym podpisem. Jednakże na notatce służbowej adw. J. Z. naniósł adnotację o treści: "w dniu dzisiejszym otrzymałem wgląd w dokumenty dotyczące postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt zmarłej K. G. w DPS w zakresie dotyczącym jedynie K. P.". Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem Nr FI.5120.34.2022 z dnia 4 października 2022r., znak: F1.5120.IV.28.2022.DW odmówił K. P. dostępu do akt sprawy postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt zmarłej K. G. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w zakresie wykraczającym poza udzielone pełnomocnictwo. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że "udostępnił wszystkie akta postępowania, których stroną jest K. P. i jej matka obejmujące ustalenia sytuacji dochodowej K. P. oraz ustalenia odpłatności mieszkanki dps K. G. zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 2268 z późn. zm.). Odmówił natomiast wglądu do akt innych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w dps K. G., albowiem w tych postępowaniach K. P. nie posiada przymiotu strony". Zażalenie na to postanowienie wniosła K. P., zarzucając brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonego postanowienia oraz naruszenie art, 73 § 1 k.p.a. poprzez odmowę udzielenia stronie postępowania wglądu w całość akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt K. G. w Domu Pomocy Społecznej "[...]", a w rezultacie czego uniemożliwienie stronie skorzystania z przysługującego jej na mocy art. 10 § 1 k.p.a. prawa wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, jak również zgłoszenia ewentualnych żądań, a także naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób wzbudzający brak zaufania strony do organu z uwagi na udostępnienie stronie arbitralnie wyselekcjonowanej przez organ części dokumentacji oraz prowadzenia przez organ akt sprawy o ustalenie odpłatności za pobyt K. G. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w sposób uniemożliwiający stwierdzenie przez stronę czy przedmiotowe akta są kompletne i zawierają wszystkie zebrane przez organ dowody, albowiem udostępnione stronie dokumenty nie są ponumerowane. Po rozpoznaniu zażalenia SKO odwołując się do treści art 73 § 1 k.p.a. i art 74 § 2 k.p.a. wskazało, że postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i kręgu stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego (zob. wyrok NSA z 17.12.2020 r., sygn. akt I OSK 2813/18). Rozstrzyganie o tym, czy danej osobie przysługuje status strony następuje w postępowaniu głównym; nie może więc mieć miejsca w postępowaniu w sprawie udostępnienia akt, które ma charakter incydentalny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17.07.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 301/18, WSA w Warszawie z 28.01.2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1779/19). Organ wskazał, że K. P. domaga się udostępnienia akt postępowania dotyczącego ustalenia odpłatności za pobyt w DPS "[...]" swojej babki. Organ wskazał, że z art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że prawo wglądu w akta sprawy przysługuje stronie postępowania. Organ rozważył komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Organ podniósł, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). W art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust, 1 ustawy o pomocy społecznej, obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie Prezydent m.st. Warszawy prowadził odrębne postępowania w celu ustalenia odpłatności za pobyt w DPS "[...]" K. G., co w konsekwencji oznacza, że K. P. ma dostęp do akt sprawy dotyczących jej osoby oraz akt dotyczących ustalenia wysokości opłaty za DPS. Nie przysługuje jej przymiot strony w odrębnych postępowaniach w sprawie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS K. G. prowadzonych wobec innych podmiotów, gdyż nie była ona stroną tamtych postępowań. Rozpoznając wniosek o udostępnienie akt sprawy organ nie jest uprawniony do weryfikacji prawidłowości prowadzonego postępowania głównego i ustalonego w jego ramach kręgu stron postępowania. Reasumując, w ocenie SKO brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ stwierdził, że zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Wskazane elementy, zdaniem SKO, zaskarżone postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 4 października 2022r. zawiera, wobec czego za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. W ocenie SKO niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 8 § 1 k.p.a. Z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 § 1 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (tak wyrok NSA z 17.12.2019r., sygn. akt 1 GSK 879/19). Niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania (tak wyrok NSA z 26.11.2019r., sygn. akt II OSK 23/18). Ponadto, mając na uwadze zarzuty zażalenia organ wskazał, że przesłane do Kolegium przez organ I instancji akta zawierają spis dokumentów, strony zostały ponumerowane. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. P. (skarżąca), zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: KPA), art. 73 § 1 KPA, art. 7 KPA oraz art. 77 KPA poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez organ odwoławczy całości materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wadliwego przyjęcia, iż w kwestii ustalenia odpłatności za pobyt K. G. w DPS [...] w Warszawie nie toczy się jedno postępowanie administracyjne a toczą się odrębne postępowania - każde z udziałem innej osoby mogącej być zobowiązaną do ponoszenia tej odpłatności — a w konsekwencji czego, wadliwe przyjęcie, że K. P. nie przysługuje przymiot strony w takich odrębnych postępowaniach w sytuacji gdy niewątpliwie jest to jedno postępowanie administracyjne; 2. art. 138 § 1 pkt 1 KPA w związku z art. 6 i art. 8 KPA poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierespektujący zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażające się zwłaszcza wybiórczym lub niewłaściwym zastosowaniem art. 73 § 1 KPA; 3. art. 138 § 1 pkt 1 KPA art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 KPA poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności spraw}’, polegający na braku rzetelnego i spełniającego wymogi procedury uzasadnienia okoliczności stanowiących podstawę do w}’dania decyzji, w szczególności nieuwzględnienie argumentacji zawartej w zażaleniu pełnomocnika Skarżącej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 04.10.2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie ma uzasadnionych podstaw. W niniejszej sprawie podstawą zaskarżonego postanowienia był art. 73 § 1 k.p.a. zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zgodnie z powołaną regulacją dostęp do akt sprawy posiadają wyłącznie podmioty będące stronami w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Jak zasadnie wskazał organ odnosząc się do ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i kręgu stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. O tym, komu przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego, rozstrzyga natomiast treść art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z orzecznictwem tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Innymi słowy istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, a więc taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2000, s. 238). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest co prawda zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednakże tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Oznacza to, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej K. G., babki skarżącej. Jednocześnie organ prowadzi odrębne postępowania dotyczące również ustalenia opłaty za pobyt zmarłej K. G. – dla każdego z pozostałych zobowiązanych. Zatem postępowanie dotyczące ustalenia opłaty za pobyt K. G. w udziale przypadającym na skarżącą i pozostałych zobowiązanych toczy się odrębnie dla każdego z nich. Tym samym skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty za pobyt babki w dps tylko w postępowaniu, które dotyczy ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez nią i nie posiada przymiotu strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących ustalenia opłaty od pozostałych zobowiązanych. Tym samym nie posiada ona prawa do wglądu w akta spraw, w których to nie jej zobowiązanie jest ustalane, wynikającego z treści powołanego wyżej art. 73 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie organy orzekające prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy i zasadnie odmówiły skarżącej, jako podmiotowi nieposiadającemu przymiotu strony postępowania o ustalenie opłaty za pobyt K. G. w postępowaniach w których opłata jest ustalana od pozostałych zobowiązanych, prawa wglądu do akt. Jak wynika z akt sprawy skarżącej został w pełni udostępniony wgląd w akta sprawy dotyczące ustalenia od niej opłaty za pobyt jej babki w dps. Tylko bowiem strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy. Przepisy kodeksu nie zawierają regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom nie będącym stronami postępowania. Skarżąca nie jest, jak zasadnie wskazuje organ, stroną w postępowaniu o ustalenia opłaty za pobyt K. G. w dps toczących się w stosunku do innych osób zobowiązanych. Przepis art. 73 § 1 k.p.a. dotyczy prawa strony postępowania, a nie każdego podmiotu, który żądałby wglądu w akta. Sąd nie rozstrzyga przy tym czy organ prawidłowo ustalił wszystkie osoby mieszczące się w kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i zasadnie prowadzi postępowanie odrębnie w stosunku do każdego z nich. Jak zasadnie wskazał bowiem organ, odwołując się do orzecznictwa, rozstrzyganie o tym, czy danej osobie przysługuje status strony następuje w postępowaniu głównym i nie może więc mieć miejsca w postępowaniu w sprawie udostępnienia akt, które ma charakter incydentalny. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sntencji.