I SA/Wa 702/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 lutego 2025 r. nr KOC/754/Zs/25 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z 20 listopada 2024 r. nr UD-VI-WGN.OP.6826.8839.2024.MVE; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 18 lutego 2025 r. nr KOC/754/Zs/25 - po rozpoznaniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej jako "skarżąca") - utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nr UD-VI-WGN.OP.6826.8839.2024.MVE z 20 listopada 2024 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 20 m2, położonej w [...] w rejonie ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Postanowienie Kolegium zostało wydane przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z 27 sierpnia 2024 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] wystąpiła do Prezydenta m. st. Warszawy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, w prawo własności, na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2024 r. poz. 386) dalej jako "ustawa". Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z 20 listopada 2024 r. nr UD-VI-WGN.OP.6826.8839.2024.MVE odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości - z uwagi na fakt, że nie spełnia ona przesłanek wynikających z art. 1 ust 1 i 2 ustawy, gdyż jest niezabudowana. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca wskazując, że przedmiotowa nieruchomość służy do celów mieszkalnych - "do ograniczenia i uporządkowania parkowania pojazdów i gwarantowania bezpieczeństwa celów komunikacyjnych kołowych oraz dla bezpieczeństwa pieszych przy dojściu do budynków wielomieszkaniowych". Podniosła też, że w niniejszej sprawie winno mieć zastosowanie podejście funkcjonalne w rozumieniu nieruchomości gruntowej, co jest już ugruntowane w świetle orzecznictwa NSA. Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 18 lutego 2025 r. nr KOC/754/Zs/25 utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nr UD-VI-WGN.OP.6826.8839.2024.MVE z 20 listopada 2024 r. o odmowie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu stwierdziło, że objęta wnioskiem nieruchomość stanowi niezabudowany teren z utwardzoną nawierzchnią, na którym znajduje się niska ściana oporowa z barierką, położona wzdłuż wjazdu. Jest ona położona w pobliżu nieruchomości gruntowych zabudowanych na cele mieszkaniowe, które z dniem 1 stycznia 2019 r. przekształciły się we własność w udziałach przysługujących Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i pozostałym właścicielom wyodrębnionych na własność lokali. Nieruchomość ta jest własnością m.st. Warszawy oraz jest przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni, zaś z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż stanowi tereny mieszkalne i jest niezabudowana. W dalszej części uzasadnienia podnosiło - odwołując się bardzo obszernie do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2021r. sygn. akt I OSK 2376/21 - że w postępowaniu w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność pojęcie nieruchomości gruntowej należy rozumieć w ujęciu wieczystoksięgowym. Oznacza to, że jeżeli na gruncie objętym odrębną księgą wieczystą znajduje się budynek lub budynki mieszkalne, to grunt ten podlega przekształceniu w prawo własności. Natomiast sporna nieruchomość nie stanowi działek, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy - z uwagi na nieposadowienie na nich budynków mieszkalnych, a zatem prawo użytkowania tych działek nie może zostać przekształcone w prawo własności stosownie do postanowień ustawy. Podsumowując Kolegium uznało, że skoro na działce nr ew. [...] nie znajduje się żaden budynek mieszkalny - według danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków nie ma na niej usytuowanych budynków mieszkalnych - to wniosek skarżącej Spółdzielni o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nie mógł być uwzględniony. Na powyższe postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia zarzucając organowi naruszenie: I. prawa materialnego: 1) art. 1 ust. 1 i 2 (zwłaszcza pkt 3), art. 1a i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez: a) błędną wykładnię tych przepisów, subsumpcję i w efekcie wadliwe zastosowanie (brak zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości), polegające w szczególności na błędnym uznaniu, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanych przepisów wyłącznie z uwagi na okoliczność, że nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe, mimo że znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami na cele mieszkaniowe, podczas gdy prawidłowa wykładnia funkcjonalna i celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że przedmiotową nieruchomość należy kwalifikować jako grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, pozostający w rzeczywistym związku funkcjonalnym z nieruchomościami zabudowanymi budynkami wielorodzinnymi znajdującymi się na tym samym obszarze co inne budynki mieszkalne, gdy o funkcjonalnym związku świadczy faktyczne wykorzystywanie nieruchomości przez mieszkańców do celów mieszkaniowych, b) brak dostatecznego wyjaśnienia i odniesienia się do argumentów, poglądów i stanowiska skarżącej zawartego w zażaleniu dotyczącego rozumienia wskazanych powyżej przepisów opartego o funkcjonalne rozumienie nieruchomości, a nie rozumienie wieczystoksięgowe, c) brak wyjaśnienia przez organ na ile przedmiotowa działka nie jest niezbędna (lub jest niezbędna) dla innych nieruchomości mieszkalnych będących własnością/wspólnością skarżącej i/lub jej członków; II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. polegających na wydaniu orzeczenia, którego uzasadnienie sprowadza się jedynie do przytoczenia poglądu z wyroków, bez należytego uzasadnienia przesłanek wynikających z powołanych przepisów prawa, na podstawie których organ doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie należy utrzymać postanowienie pierwszej instancji w mocy, co znacznie utrudnia zrozumienie motywów jakimi kierowało się Kolegium, przy ocenie (a w efekcie nieuwzględnieniu) funkcjonalnego związku nieruchomości z innymi budynkami mieszkalnymi skarżącej, a w odniesieniu do art. 107 § 3 k.p.a. także brak wyjaśnienia dlaczego organ operuje podejściem opartym o rozumienie wieczystoksięgowe nieruchomości, podczas gdy niemal całe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia opiera się na przywołanych in extenso na dwóch stronach tego uzasadnienia jednego z dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2021 r. oraz przywołaniu przepisów prawa, co wskazuje na brak poczynienia własnych ustaleń przez organ, 2) art. 218 k.p.a. przez odmowę jego zastosowania i przyjęcie, że organ zasadnie uznał za słuszne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem skargi. Mając powyższe na względzie Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nr KOC/754/Zs/25 z 18 lutego 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 20 listopada 2024 r. nr UD-VI-WGN.OP.6826.8839.2024.MVE w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 20 m2, położonej w [...] w rejonie ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2024 r. poz. 386), dalej jako ustawa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów, zaś zgodnie z art. 2 ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1 ust. 1a ustawy). W przypadku współużytkowania wieczystego gruntu wielkość udziałów we współwłasności gruntów odpowiada wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym (art. 1 ust. 4 ustawy). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ, o którym mowa w ust. 1, wydaje zaświadczenie: 1) z urzędu - nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia albo 2) na wniosek właściciela - w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, albo 3) na wniosek właściciela lokalu uzasadniony potrzebą dokonania czynności prawnej mającej za przedmiot lokal albo właściciela gruntu uzasadniony potrzebą ustanowienia odrębnej własności lokalu - w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Jak wynika z art. 4 ust. 3 zd. 1 ustawy zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Zaznaczyć należy, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe uległo przekształceniu w prawo własności tych gruntów (art. 1 ust. 1 ustawy). Przekształcenie nastąpiło zatem z mocy samego prawa, obejmując grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Zaświadczenie potwierdzające przekształcenie ma jedynie charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza przekształcenie prawa i jest konieczne do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności w miejsce dotychczasowego użytkownika wieczystego. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zauważa - wbrew temu co zdaje się sugerować Kolegium - iż stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii tego czy pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy ujmować w sposób wieczystoksięgowy, czy też należy je rozumieć funkcjonalnie - nie jest jednolite. Jak trafnie podnosiła Spółdzielnia, w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wręcz stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że pojęcie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie może zostać sprowadzone do rozumienia wieczystoksięgowego i należy je rozumieć funkcjonalnie (por. np. wyroki NSA z: 26 marca 2025 r. sygn. akt I OSK 413/22, 17 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 2323/21, 29 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2352/20, 29 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2381/20, 10 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 1791/20, 10 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 854/22, 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1738/21). Zatem tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany na cele mieszkaniowe i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może nią być również grunt niezabudowany bezpośrednio budynkami mieszkalnymi i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym budynkami mieszkaniowymi, w szczególności poprzez lokalizację na nim urządzeń budowlanych związanych z tymi budynkami. W konsekwencji, na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przekształceniu podlegają również grunty niezabudowane budynkami mieszkalnymi, wyodrębnione geodezyjnie, posiadające urządzoną księgę wieczystą, jeżeli umożliwiają one prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków (nieruchomości zabudowanych mieszkaniowo), a tytuł użytkowania wieczystego do gruntów (nieruchomości) zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jak i niezabudowanych, przysługuje temu samemu podmiotowi (podmiotom). Posadowienie na działkach, np. parkingów, czy sieci przesyłowych, to jest infrastruktury umożliwiającej prawidłowe i normalne korzystanie z lokali mieszkalnych, pozwala na uznanie, że działki te stanowią nieruchomość w rozumieniu funkcjonalnym, a zatem nieruchomość podlegającą ustawie. W niniejszej sprawie, jak ustaliły organy i co jest okolicznością niesporną, objęta wnioskiem skarżącej nieruchomość (działka nr [...]) stanowi teren mieszkalny i jest niezabudowana. Jest to niezabudowany teren z utwardzoną nawierzchnią, na którym znajduje się niska ściana oporowa z barierką, położona wzdłuż wjazdu. Działka ta położona jest w pobliżu nieruchomości gruntowych zabudowanych na cele mieszkaniowe, które z dniem 1 stycznia 2019 r. przekształciły się we własność w udziałach przysługujących Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i pozostałym właścicielom wyodrębnionych na własność lokali. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, że - przy zastosowaniu wykładni zakładającej rozumienie pojęcia "nieruchomości gruntowej" w ujęciu funkcjonalnym - mogłoby przynależne do Spółdzielni prawo użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] podlegać ustawowemu przekształceniu, o ile oczywiście zachowana by była tożsamość podmiotowa i przedmiotowa tej nieruchomości z nieruchomościami (nieruchomością) zabudowanymi mieszkaniowo w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, z którymi funkcjonalnie byłaby ona powiązana. To jednak wymagałoby poczynienia szerszych, niż dotychczas ustaleń stanu faktycznego - czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło, a co było konsekwencją błędnej wykładni przepisów ustawy. W szczególności nie wiadomo, czy teren ten umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych posadowionych na sąsiednich działkach Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Sąd ma świadomość, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma ograniczony charakter. Nie oznacza to jednak - stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a. - że przed wydaniem zaświadczenia organ nie może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Skoro zaś takiego nie przeprowadził, to zajęte stanowisko co do niepodlegania przedmiotowej nieruchomości pod przepisy ustawy (czego konsekwencją była odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego konwersję prawa) było przedwczesne. Zasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i wynikające z tej błędnej wykładni zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. - poprzez brak poczynienia ustaleń, które przy zastosowaniu odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego, winien organ poczynić. Brak jednocześnie odniesienia się przez Kolegium do odmiennej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy - mimo przywoływania w zażaleniu Spółdzielni, na poparcie zasadności dokonywania takiej ich interpretacji, szeregu orzeczeń sądów administracyjnych - uzasadniał zarzut naruszenia kwestionowanym postanowieniem art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Tożsamymi wadami prawnymi obarczone jest również postanowienie Prezydenta. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent weźmie pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd w niniejszym wyroku w zakresie funkcjonalnego rozumienia zwrotu "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe". Następnie organ I instancji wyjaśni, rozważy i oceni, czy grunt oznaczony jako działka nr [...], wg stanu faktycznego i prawnego obowiązującego 1 stycznia 2019 r., spełniał wymogi z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy - mając na uwadze fakt, że jest to niezabudowany teren z utwardzoną nawierzchnią, na którym znajduje się niska ściana oporowa z barierką, położona wzdłuż wjazdu i czy - jak podnosiła skarżąca - służy on do celów mieszkalnych tj. do "ograniczenia i uporządkowania parkowania pojazdów jak i gwarantowania bezpieczeństwa celów komunikacyjnych kołowych oraz dla bezpieczeństwa pieszych przy dojściu do budynków wielomieszkaniowych". W konsekwencji zaś stwierdzi - w zależności od dokonanych ustaleń - czy są podstawy do wydania żądanego zaświadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135, art. 119 pkt 3 i art 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.