I OSK 2376/21

Dnia 20 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 września 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 503/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 września 2021 r., IV SA/Po 503/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił w całości skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący M. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego: 1) art. 8 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2020.1876 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", przez niezastosowanie i uznanie, że zasiłki z pomocy społecznej stanowią dochód skarżącego; 2) art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. przez niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy skarżący jest osobą wymagającą pełnego wsparcia w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych i umożliwienia skarżącemu życia w warunkach odpowiadających godności człowieka; 3) art 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. przez uznanie, iż zasiłek celowy uzyskany przez skarżącego zaspokoił jego niezbędne potrzeby bytowe; 4) art 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. przez nadużycie pozostawionego przez ten przepis uznania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy decyzja organu II instancji mieściła się w zakresie tego uznania, podczas gdy analiza całokształtu okoliczności sprawy uprawnia wniosek przeciwny, 5) art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. przez niezastosowanie zasady, że na organie ciąży obowiązek dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, w tym sytuacji życiowej i zdrowotnej skarżącego. II. prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi w całości, pomimo że organy administracyjne wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe i w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej, dokonując w konsekwencji dowolnych ustaleń faktycznych poprzez: a) ustalenie, że istnieją możliwości majątkowe, finansowe oraz zarobkowe skarżącego umożliwiające dopłatę ze środków własnych skarżącego do realizacji niezbędnych potrzeb bytowych skarżącego polegających na: - płaceniu bieżącego rachunku za wodę i ścieki, - zakupu leków, - opłaceniu energii elektrycznej od lutego do września 2019 r., - dopełnienie butli gazem. b) ustalenie okoliczności rzekomego braku możliwości finansowych organu udzielającego pomocy do przyznania skarżącemu zasiłku celowego w wysokości wyższej niż przyznana, c) ustalenie, że wysokość przyznanego zasiłku celowego jest odpowiednia i zaspakaja niezbędne potrzeby skarżącego w warunkach odpowiadających godności człowieka. 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a, i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku rozpoznania skargi w granicach sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego skutkujące uznaniem, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracyjne obu instancji przeprowadzone było w sposób prawidłowy, podczas gdy przeprowadzone było w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej w zakresie następujących ustaleń: a) przyjęcie ustalenia, że istnieją możliwości skarżącego do dokonania dopłaty ze środków własnych do realizacji niezbędnych potrzeb bytowych skarżącego, b) przyjęcie ustalenia braku możliwości finansowych organu udzielającego pomocy umożliwiających udzielenie pomocy w wyższej wysokości niż przyznana; 2) art. 151 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie przez Sąd I Instancji wnioskowanych przez skarżącego dowodów z następujących dokumentów: - zaświadczenie z MOPS z K. z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], - opinia biegłego lekarza sądowego z dnia [...] stycznia 2017 r., - zaświadczenia lekarskie z dnia [...] czerwca 2019 r., - zaświadczenia lekarskie z dnia [...] stycznia 2020 r., - zaświadczenia lekarskie z dnia [...] stycznia 2021 r., - zaświadczenia lekarskie z dnia [...]sierpnia 2021 r. mimo iż skarżący wskazał, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie: istnienia możliwości finansowych organu do udzielenia skarżącemu pomocy finansowej w pełnej wysokości oraz trwałej niezdolności do pracy skarżącego, a nadto nie spowodowałoby to żadnego przedłużenia postępowania w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w całości, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku informacji czy Sąd przeprowadził dowód z zaświadczenia z MOPS z K. z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] czy też nie przeprowadził tego dowodu, jakie były przesłanki decyzji procesowej Sądu, a jeśli dowód został przeprowadzony przez Sąd, to do jakich doprowadził ustaleń w zakresie istnienia możliwości finansowych organu do udzielenia skarżącemu pomocy finansowej w pełnej wysokości. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż zarzuty podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych podważają prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego, właściwe jest łączne odniesienie się do postawionych zarzutów. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż skarżący w dniu [...] września 2019 r. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup leków, bieżącej energii elektrycznej, gazu (butli gazu), opłacenie bieżącego rachunku za wodę i ścieki oraz zakup odzieży jesienno-zimowej. W toku sprawy organy ustaliły, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a orzeczenie o niepełnosprawności wydane zostało do kwietnia 2023 r. Skarżący ma już przyznany zasiłek stały w kwocie 645 zł miesięcznie oraz opłacaną od tego zasiłku składkę za ubezpieczenie zdrowotne. W sierpniu 2019 r., a więc miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek celowy dochodem strony był tylko ww. zasiłek stały, a zatem skarżący nie przekroczył kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wskazanego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. W tym miejscu wypada zauważyć, iż zasiłek stały nie jest wyłączony ze źródeł dochodu strony, o którym stanowi art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Przepis art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. odnosi się tylko do zasiłku celowego. Nietrafnie zatem w skardze kasacyjnej uznano, iż powyższa regulacja prawna obejmuje wszystkie świadczenia z pomocy społecznej, a tym samym skarżącego należy traktować jako osobę pozbawioną jakiegokolwiek dochodu. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. uznać należy zatem za niezasadny. Wracając jednak do opisu dotychczasowego postępowania należy dostrzec, iż organy administracji potwierdziły uprawnienie skarżącego do wnioskowanego zasiłku celowego. Organu I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2021 r., przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 470 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu leków, odzieży jesienno-zimowej, doładowanie energii elektrycznej (licznik przedpłatowy), uzupełnienie butli gazowej, opłaty bieżącego rachunku za wodę i ścieki. Organ I instancji wskazał przy tym, że z przyznanego zasiłku kwota 70 zł stanowi dofinansowanie do zakupu energii elektrycznej (koszt zakupu energii elektrycznej za okres od lutego do września 2019 r., udokumentowano na kwotę 71, 64 zł), kwota 30 zł stanowi dofinansowanie do dopełnienia butli gazem (napełnienie butli to koszt 55 zł), kwota 20 zł stanowi dofinansowanie do opłacenia bieżącego rachunku za wodę i ścieki (rachunek wynosił 36,79 zł), kwota 150 zł stanowi dofinansowanie do zakupu leków (przedłożono dwie recepty na kwotę 198 zł), kwota 200 zł stanowi dofinansowanie zakupu odzieży jesienno-zimowej. Powyższe uwagi pozwalają wskazać, iż przedmiotem kontrowersji podniesionej na obecnym etapie postępowania pozostaje wyłącznie kwestia prawidłowości określenia wysokości przyznanego świadczenia. Odnosząc się do tegoż zagadnienia wypada zauważyć, iż toku dotychczasowego postępowania organy oraz Sąd I instancji trafnie wskazywały na uznaniowy charakter zasiłku celowego, co oznacza, że nawet w wypadku spełnienia przez wnioskodawcę warunków, od których zależy przyznanie świadczenia, organ pomocowy może ograniczyć rozmiar przyznanej pomocy albo nawet odmówić jej przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., I OSK 3353/18; wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., I OSK 293/19, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., I OSK 2360/19; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2698/19; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r., I OSK 1322/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu (art. 39 ust.1 i 2 u.p.s.). Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 maja 2015 r., I OSK 698/16; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 836/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym należy pamiętać, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (vide: wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., I OSK 2224/15; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2698/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Treść art. 39 ust. 1 u.p.s., mówiąca, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy wyraźnie wskazuje, iż decyzja w powyższym zakresie zapada w ramach uznania administracyjnego. Wskazuje na to wyraźnie zwrot "może" odnoszący się do uprawnienia organu administracji. Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne – jak już o tym była mowa – wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Powyższe nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Przy czym zasada państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes publiczny jak i słuszny interes strony, i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61). Przeprowadzenie powyższej operacji w prawnie akceptowalny sposób nakłada na organy administracji obowiązek zbadania wszystkich okoliczności danej sprawy w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z dnia 29 września 1993 r., K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III S.A. 7900/98, Lex nr 47243, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex nr 149543; W.Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54). Okoliczności sprawy związane z ustaleniem w toku postępowania administracyjnego trudnej sytuacji zdrowotnej i majątkowej skarżącego, która uzasadnia przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego nie były kwestionowane w toku postępowania administracyjnego. Aktualnie, zarzucając w skardze kasacyjnej wadliwe ustalenie tego, iż skarżący ma możliwości dopłaty ze środków własnych do realizacji niezbędnych potrzeb życiowych, w tym do zakupu leków, opłacenia energii elektrycznej, wody, ścieków i gazu, pomijany jest fakt uzyskiwania przez skarżącego comiesięcznego dochodu z tytułu zasiłku stałego. Zasiłek ów jest świadczeniem mającym na celu zapewnienie dochodów osobie, która własnym staraniem nie jest w stanie ich sobie zapewnić (vide: I.Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, uwagi do art. 37). Brak jest zatem podstaw do tego aby świadczenie to pomijać w ocenie możliwości skarżącego zaspokojenia własnych potrzeb życiowych. Przy czym należy podkreślić, iż zakres potrzeb niezaspokojonych przyznanym zasiłkiem celowym nie przekracza wysokości uzyskiwanego comiesięcznie zasiłku stałego. Powyższe pozwala na konstatację, że odnoszące się skarżącego okoliczności faktyczne sprawy zostały wszechstronnie ustalone i ocenione. Postawiony w tym zakresie zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. okazał się zatem niezasadny. Rozważając natomiast kwestię możliwości finansowych organu pomocowego należy dostrzec, iż organ działa w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach organ winien realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania – w granicach obowiązującego prawa – przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., I OSK 624/07; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., akt I OSK 698/16; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., I OSK 2360/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro uznanie administracyjne pozostawia organowi pewną swobodę co do rodzaju rozstrzygnięcia, nakładając nań obowiązek szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich względów natury faktycznej i prawnej organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, to w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, iż obowiązek ten organy administracji należycie wykonały. W orzecznictwie sądów administracyjnych aktualne pozostaje zapatrywanie, iż przepisy u.p.s. nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 698/16; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., I OSK 2360/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), co pozwala uznać, iż nawet brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie nie stanowi o dowolności rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego. Tym niemniej w badanej sprawie organ pomocowy wskazały na wielkość środków, którymi dysponował w miesiącu, w którym przyznał skarżącemu zasiłek celowy, wskazując, iż w miesiącu tym (październik 2019 r.) wydatkował już kwotę 378.170 zł, zaś miesięczny budżet organu w roku 2019 wynosił 236.950 zł. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu kasacyjnego braku ustaleń wskazujących na ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej. W konsekwencji, przyznanie skarżącemu kwoty 470 zł z tytułu zasiłku celowego, a zatem świadczenia fakultatywnego, przy znaczącym przekroczeniu przez organ pomocowy miesięcznego poziomu wydatków zaprojektowanych w budżecie, nie może być uznane za limitowanie tegoż świadczenia w sposób przekraczający granice uznania administracyjnego. Decyzje organów obu instancji nie można zatem uznać za arbitralnie. Podjęte one zostały z poszanowaniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a ich uzasadnienie odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy wypada także pamiętać, iż skarżący utrzymuje się ze świadczeń obligatoryjnych z pomocy społecznej (zasiłek stały), a nadto potrzeby skarżącego zaspokajane są na bieżąco przez przyznawanie innych świadczeń pomocowych (zasiłki celowe i dożywianie). Skarżący pozostaje zatem stałym beneficjentem pomocy społecznej, a w okresie od stycznia do września 2019 r. z tego tytułu otrzymał świadczenia w kwocie około 10.000zł. W tej sytuacji brak jest możliwości potwierdzenia zasadności zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a wobec nieprzekroczenia granic uznania administracyjnego prawidłowo zastosowano normy prawa materialnego wynikające z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 – 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Zarzuty kasacyjne postawione w tym zakresie są zatem niezasadne. Nie jest także trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. podnoszony w związku z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przedstawiona powyżej ocena okoliczności sprawy na gruncie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przeczy temu aby w toku dotychczasowego postępowania pominięte zostały istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Nie pozwala to potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. należy zauważyć, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej w postępowaniu administracyjnym (vide: K.Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7–8, s. 51; A.Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55). Oznacza to, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (vide: H.Knysiak-Sudyka [w:] T.Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, uwagi do art. 106; wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II FSK 1935/13; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 602/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z poczynionych powyżej uwag tyczących przesłanek zastosowania art. 39 ust. 1 u.p.s. i warunków rozstrzygnięcia sprawy w ramach uznania administracyjnego wyraźnie wynika, iż opis sytuacji skarżącego wypełnia dyspozycję art. 39 ust. 1 u.p.s., a podjęte w sprawie rozstrzygniecie nie narusza granic uznania administracyjnego. Prowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., w szczególności w zakresie stanu zdrowia skarżącego nie jest uzasadnione celami sądowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w ramach której okoliczność ta jest niekwestionowana i wypełnia dyspozycję art. 39 ust. 1 u.g.n. Stan zdrowia skarżącego może co prawda wpływać na zakres jego potrzeb, te jednak powinny zostać uwzględnione nie tylko jeżeli odpowiadają celom, ale i gdy mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Możliwości organów pomocy społecznej zostały w niniejszej sprawie wyraźnie zakreślone, co uzasadniało limitowanie pomocy udzielonej skarżącemu w formie zasiłku celowego. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano na tego rodzaju wadliwość, co zresztą nie miałoby potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego jasno wynika podstawa faktyczna i prawna wyrokowania. Natomiast nie odniesienie się do wniosku dowodowego, w sytuacji gdy brak było podstaw do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (art. 258 – 261 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.