I SA/Wa 705/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Aneta Suchecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] Decyzją z [...] stycznia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2021 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z [...] grudnia 2021 r. I. J. wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Decyzją z [...] grudnia 2021 r. Prezydenta Miasta [...] odmówił I. J. przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. J. Decyzją z [...] stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt. K 38/13, Kolegium podniosło, że niezasadnie organ pierwszej instancji oparł decyzję odmowną na tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która została przez sąd konstytucyjny uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Pomimo tego Kolegium uznało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia za prawidłową, gdyż wnioskodawczyni nie spełnia innych ustawowych przesłanek do otrzymania tego świadczenia. Organ podniósł, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Zdaniem Kolegium, z akt sprawy wynika, że właściwie zakres sprawowanej przez wnioskodawczynię opieki nad mamą nie wykracza poza czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (podawanie leków, pomoc w myciu, ubieraniu, przygotowywaniu śniadania, obiadu, sprzątanie). Ponadto, sama wnioskodawczyni oświadczyła, że w razie konieczności wyjścia z domu pozostawia mamę pod opieką siostry lub córki. Materiał dowodowy potwierdza również, że niepodejmowanie przez wnioskodawczynię zatrudnienia (bądź rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej) nie jest wymuszone koniecznością sprawowania opieki tylko i wyłącznie nad matką. Stosunek pracy został rozwiązany bowiem na wniosek pracodawcy. W ocenie Kolegium, wobec tak ustalonego zakresu opieki, bezpośrednią przyczyną niepodejmowania zatrudnienia i rezygnacji z pracy nie jest konieczność zapewnienia całodobowej opieki osobie niepełnosprawnej. Zakres opieki wskazany przez skarżącą należy do tego rodzaju czynności, które zwykle są wykonywane w stosunku do osób wymagających opieki i konieczność ich wykonywania nie wyklucza możliwości podjęcia pracy zawodowej. Nie została zatem spełniona przesłanka bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki. Zdaniem Kolegium, nie można bowiem przyjąć, że wykonywane względem mamy czynności wypełniają skarżącej cały dzień i noc w stopniu uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, co słusznie stwierdził organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. J. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji, w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. W szczególności, zdaniem skarżącej, całkowicie błędnie przyjęły organy, że nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki nad matką M. P. w świetle orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], a także o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi zaświadczeń lekarskich na okoliczność zakresu i konieczności sprawowania opieki nad M. P. i jej związku przyczynowo – skutkowego z rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od 2005 r. mama skarżącej choruje na przewlekłą demencję, która doprowadziła do otępienia lękowego i aktualnie stan jej zdrowia bardzo się pogarsza. Skarżąca podkreśliła, ze mama ucieka z domu, krzyczy, bluźni, odkręca gaz, na którym stawia puste garnki i odkręca wodę pozostawiając ją niezakręconą. Wskazała, że musi zakładać mamie pieluchomajtki, bo zapomina ona wyjść do łazienki. Mama zapomina również, że jadła. Skarżąca podniosła, że jej opieka nad mamą to całodobowe pilnowanie, aby mama nie zrobiła sobie krzywdy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa.. Podstawę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111), dalej zwanej "ustawą", "ustawą z 28 listopada 2003 r." lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy tym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy zasadnicze znaczenie ma zatem faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i, pozostające z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym, rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji niezbędne jest przeprowadzenie przez organ rozpoznający wniosek o przyznanie tego rodzaju świadczenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie analiza ustalonych okoliczności przy jednoczesnym uwzględnieniu indywidualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz osoby wymagającej opieki. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że choć podstawą do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia nie może być moment powstania niepełnosprawności M. P., to taką przeszkodę stanowi brak związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną opieką. Kolegium oceniło bowiem, że zakres sprawowanej opieki przez skarżącą opieki nie wykracza poza typowe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (podawanie leków, pomoc w myciu, ubieraniu, przygotowywaniu śniadania, obiadu, sprzątanie). W konsekwencji, zdaniem organu, nie można uznać aby czynności wykonywane przez skarżącą względem osoby wymagającej opieki wypełniały cały dzień i noc w stopniu uniemożliwiającym skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ wskazał również, że jak wynika z oświadczenia samej wnioskodawczyni w razie konieczności wyjścia z domu pozostawia ona mamę pod opieką siostry lub córki. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, niepodejmowanie zatrudnienia nie jest wymuszone koniecznością sprawowania opieki tylko i wyłącznie nad matką, bowiem stosunek pracy został rozwiązany na wniosek pracodawcy. Po analizie akt sprawy Sąd uznał powyższą ocenę organu za przedwczesną. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem i nie rozpatrzyły należycie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają definicji sprawowania opieki. Jednakże z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że musi to być opieka stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, Lex nr 2240790). Nie oznacza to jednak, że warunek "stałej" i "ciągłej" opieki należy rozumieć jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad osobą niepełnosprawną, której zakres wyznaczony jest stopniem niepełnosprawności tej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 482/20 oraz wyrok WSA w Krakowie z 29 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 640/21). Stała opieka winna być zatem rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego. Należy przez to rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, opiekun ten wykazuje realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 ustawy nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 598/21). W wyroku z 29 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 1854/19, Lex nr 3300984) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Tym samym, jeżeli osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko to, czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia. W przedmiotowej sprawie bezsporne pozostaje, że M. P. (ur. 1 stycznia 1945 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nr [...] z [...] listopada 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, z którego wynika, że posiada ona znaczny stopień niepełnosprawności od [...] października 2021 r., natomiast niepełnosprawność powstała od [...] września 2019 r. Z treści tego orzeczenia wynika również, że M. P. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto, jak wyjaśniała skarżąca w toku postępowania, stan zdrowia osoby wymagającej opieki bardzo się pogorszył i pracując często musiała korzystać ze zwolnienia (opieki nad mamą). Dlatego nawet gdyby nie otrzymała wypowiedzenia to i tak sama zrezygnowałaby z zatrudnienia, gdyż stan zdrowia mamy wymaga opieki całodobowej i konieczność osobistego sprawowania tej opieki zmusiły skarżącą do rezygnacji z zatrudnienia. Skarżąca wskazywała również na okoliczności tracenia pamięci przez mamę i konieczność zakładania jej pieluchomajtek, a także pilnowania aby jadła ona posiłki, nie włączała gazu i nie uciekała z domu, również w nocy. Na poparcie twierdzeń o braku samodzielności mamy i konieczności sprawowania nad nią całodobowej opieki i pomocy przy wykonywaniu wszystkich czynności skarżąca przedstawiła zaświadczenia lekarskie z [...] stycznia 2022 r. (załączone do odwołania) oraz [...] lutego 2022 r. (załączone do skargi). Z zaświadczeń tych wynika, że M. P. jest niesamodzielna, wymaga stałej całodobowej opieki osoby drugiej i pomocy przy wykonywaniu wszystkich czynności, od 2005 r. jest leczona z powodu depresji, a w 2019 r. zdiagnozowano u niej postępującą chorobę Alzheimera, która wiąże się z nasilającymi się napadami agresji. Wskazane wyżej twierdzenia skarżącej i przedstawione na ich poparcie zaświadczenia lekarskie nie zostały jednak przez organy wyczerpująco wyjaśnione i zweryfikowane, choć ich pominięcie w ocenie zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki i okoliczności rezygnacji przez nią z zatrudnienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie materiału dowodowego organ pominął również podnoszone przez skarżącą okoliczności, że jej siostra nie może się opiekować rodzicami na stałe z powodów zdrowotnych, co także narusza wynikający z przepisów k.p.a. obowiązek należytego wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla podejmowanego rozstrzygnięcia. Dodać trzeba, że w świetle powołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może ograniczać się wyłącznie do sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki jest osobą leżącą. Stała opieka ma bowiem miejsce także wówczas, gdy niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka, na tyle ogranicza możliwości jej samodzielnego funkcjonowania, że wymaga stałej pomocy w czynnościach dnia codziennego. Nie można przy tym zapominać, że w przypadku osoby niepełnosprawnej nawet najprostsze czynności dnia codziennego mogą nie tylko wymagać pomocy innej osoby, ale zajmować nieporównanie większą ilość czasu, a także wymagać większej ich częstotliwości. W związku z tym nie można utożsamiać sytuacji osoby niepełnosprawnej z sytuacją osoby zdrowej i porównywać zakresu obowiązków skarżącej z obowiązkami domowymi, wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym. Należy także uwzględnić okoliczność, że ewentualne podjęcie zatrudnienia przez skarżącą mogłoby znacznie utrudnić lub wręcz uniemożliwić jej dyspozycyjność, co przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej mogłoby skutkować brakiem możliwości otoczenia jej taką opieką, jakiej wymaga. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że organy nie tylko nie wykazały, aby skarżąca była w stanie pogodzić zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, z koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej matce stałej i długotrwałej opieki, ale również nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia rzeczywistych potrzeb osoby wymagającej opieki i nakładu pracy oraz czasu wymaganego dla ich zaspokojenia, a tym samym ciężaru oraz zakresu obowiązków, jaki spoczywa na skarżącej. Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ nie zostały wyjaśnione i właściwie ocenione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie orzekające w sprawie organy uwzględnią powyższe rozważania i wytyczne Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji.