I SA/Wa 707/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy orzeczenia o zwrocie kosztów wykonania dokumentacji sporządzonej w postępowaniu administracyjnym o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego oddala skargę J. S. złożyła skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] o odmowie orzeczenia o zwrocie kosztów wykonania dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [....], działając na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności gruntu położonego w P., oznaczonego jako działka nr [...] oraz nabycie z dniem 1 czerwca 2003 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu oraz własności budowli i urządzeń. Pismem z dnia 4 września 2012 r. I. K. wystąpiła, na podstawie art.145 § 1 pkt 4 kpa, o wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] września 2010 r., wskazując, iż jako strona, tj. spadkobierca współwłaściciela nieruchomości, nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, postanowił wznowić na wniosek I. K. postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] września 2010 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [....], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności gruntu położonego w P., oznaczonego jako projektowana działka nr [...] oraz nabycie z dniem 1 czerwca 2003 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu oraz własności budowli i urządzeń. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014r. Wojewoda [...] potwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003r. przez Skarb Państwa prawa własności gruntu położonego w P., oznaczonego jako projektowana działka nr [...] oraz nabycie z dniem 1 czerwca 2003 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu oraz własności budowli i urządzeń. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania I. K., M. K., B. I. i J. S - zastępowanych przez radcę prawnego K. M., utrzymał w mocy ww. decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. radca prawny K. M. zwróciła się o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] Wojewoda [...] orzekł o odmowie orzeczenia o zwrocie kosztów wykonania dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli I. K., M. K., B. I. i J. S - zastępowani przez radcę prawnego K. M., zarzucając naruszenie procedury administracyjnej, poprzez błędne zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 kpa i uznanie, że koszty poniesione przez stronę wydatkowane zostały w jej interesie lub na skutek jej żądania, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 7 kpa, tj. obowiązku organu wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie na każdym etapie postępowania. W ocenie wnioskodawców koszty geodety powinien ponosić organ z urzędu lub powinien zostać nimi obciążony wnioskodawca uwłaszczenia, tj. P. S.A. W odpowiedzi na ww. odwołanie organ II instancji wskazał, że stosownie do art.263 § 1 i 2 kpa do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Zgodnie natomiast z art. 262 kpa: § 1. Stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. § 2. W uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Z powyższego wynika, że w postanowieniu ustalającym wysokość kosztów postępowania organ wypowiada się o tych kosztach, które poniesione zostały przez organ w toku postępowania administracyjnego, do czasu jego zakończenia. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 264 § kpa organ nie może uwzględnić kosztów, których nie poniósł. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie strony zażądały zwrotu kosztów poniesionych przez siebie na sporządzenie dokumentacji geodezyjnej. W ocenie organu wykluczona jest możliwość przyznania przez organ administracyjny zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez strony, poza kosztami podróży i innymi należnościami przewidzianymi w art. 56 kpa. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie organ pokrywa koszty postępowania ponoszone w wykonaniu obowiązku ustawowego, natomiast stronę obarczają koszty powstałe z jej winy (np. gdy czynność należało powtórzyć, w której strona bezzasadnie nie wzięła udziału) i na skutek czynności wykonanych na żądanie strony lub w jej interesie. Tylko tego rodzaju koszty są ustalane w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 264 § 1 kpa, czyli koszty obowiązujące stronę lub inne osoby, a nie koszty, które mogłyby być zwrócone stronie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1995 r. sygn. akt III SA 199/95 publ. Legalis nr 241332, CBOSA). Organ podkreślił, że również w wyroku z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Go 338/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, iż zasadą jest rozdział kosztów postępowania na stronę (strony) i organ prowadzący postępowanie. Wynika to jednoznacznie z treści art. 262 § kpa, w myśl którego stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. (...) Z powyższego wynika, że w postanowieniu ustalającym wysokość kosztów postępowania organ wypowiada się o tych kosztach, które poniesione zostały przez organ w toku postępowania administracyjnego, do czasu jego zakończenia. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 264 kpa organ nie może uwzględnić kosztów, których nie poniósł. Rozstrzygając kwestię rozdziału kosztów postępowania (art. 262 § 1 kpa) pomiędzy organ, a stronę (strony) postępowania, organ bierze pod uwagę: 1) czy nie wynikały z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, 2) czy zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, 3) czy wynikły z winy stron. Przepis ten (art. 262 § 1 kpa) wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracyjny zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Organ podkreślił, że kwestia ta nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu (por. np. J. Borko-wski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 880-882; Cz. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, str. 582, jak i w orzecznictwie sądowym - por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98 - Palestra 2001 nr 7-8 str. 206) - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia i 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 2148/14 (publ. CBOSA). Organ zauważył również, iż wykazanie interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa obciążą wnioskodawcę, który winien wykazać posiadanie interesu prawnego w objętym wnioskiem wznowieniowym postępowaniu. Tym samym organ przyjął, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu stronie kosztów sporządzenia dokumentacji geodezyjnej. J.S. złożyła skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] o odmowie orzeczenia o zwrocie kosztów wykonania dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucała: 1) naruszenie procedury administracyjnej poprzez błędne zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 kpa i uznanie że koszty poniesione przez stronę wydatkowane zostały w jej interesie lub na skutek jej żądania , a nie wynikały z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie 2) pominięcie treści art. 263 § 1 kpa, co do zaliczenia poniesionych kosztów na geodetę jako kosztów wydatkowanych na biegłego i art. 263 § 2 kpa, z którego wynika powinności zaliczania do kosztów postępowania wszelkich kosztów związanych ze sprawą 3) naruszenie art. 7 kpa to jest obowiązku organu wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie na każdym etapie postępowania Skarżąca wskazywała, iż postępowanie zostało wznowione na wniosek strony złożony w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; strona nie brała udziału w pierwszym postępowaniu w sprawie gdyż organ pominął fakt, iż istnieje Księga Wieczysta [...] obejmująca działki będące przedmiotem wniosku P. S.A. - a istnienie księgi wieczystej obligowało organ do ustalenia kręgu stron postępowania we własnym zakresie, do ustalenia właściwego stanu faktycznego w tym także do przeprowadzenia badań hipotecznych - art. 7, 8 i 10 kpa. Koszty zostały poniesione przez stronę na żądanie organu z zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 o znaku [...]. Zatem koszty dokumentacji geodezyjnej winny być objęte kosztami tego postępowania na zasadzie art. 263 § 2 kpa i obciążać organ który winien dokumentację wykonać we własnym zakresie względnie drugą stronę postępowania P. S.A., w interesie której koszty te zostały poniesione. Skarżąca podnosiła, że sprawa dotyczy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010r. wydanej w trybie art. 37 a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." z dnia [...] września 2000r., iż grunty wchodzące w skład linii kolejowych stają się własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. W toku tego postępowania Wojewoda [...] stwierdził nabycie z dniem 1 czerwca 2003 przez Skarb Państwa prawa własności gruntu stanowiącego działkę [...]. W toku prowadzenia tego postępowania organ procedował wadliwie, to jest z pominięciem stron postępowania, którymi byli skarżący jako właściciele wnioskowanej nieruchomości, nie zlecił też badań geodezyjnych terenu objętego wnioskiem P. S.A.. Organ nie zlecił ponadto badań hipotecznych dla działki objętej wnioskiem P., co do istnienia ewentualnej Księgi Wieczystej i oparł się jedynie na wypisie z rejestru gruntów. Powyższe spowodowało wadliwość podjętej w dniu [...] września 2010 decyzji, która to wadliwość wywołana była wyłącznie działaniem organu wydającego decyzje. Skarżący bowiem posiadali odnośnie części terenu objętego wnioskiem P. S.A. Księgę Wieczystą dla tej nieruchomości, a mimo to w postępowaniu zostali pominięci jako strona i nie mogli reprezentować swoich interesów. Po powzięciu wiadomości o decyzji zainteresowani złożyli wniosek o wznowienie postępowania, przy czym pismem z dnia 3 grudnia 2012 (nie wydanym w formie postanowienia na które służy ewentualne zażalenie) organ przerzucił na skarżących sporządzenie dokumentacji geodezyjnej spornego terenu i wykazanie że faktycznie posiadają nieruchomość objętą Księgą Wieczystą [...]. Przedstawieniem dokumentacji organ warunkował wznowienie postępowania, z tym że w ocenie skarżących już wtedy badania geodezyjne winny być wykonane na koszt P. S.A. lub Wojewody [...], który nieprawidłowo przeprowadził postępowanie uwłaszczeniowe w roku 2010. Postępowanie wznowieniowe wykazało racje skarżących i potwierdziło wadliwe procedury w sprawie wydania decyzji Wojewody [... Nr [...]. Badania geodezyjne które przedłożyli skarżący pozwoliły wyprostować błąd organu i doprowadziły do zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia generalnie na korzyść P. S.A. oraz powodowały uwłaszczenie działki o innym numerze ewidencyjnym [...]. Dlatego w ocenie skarżących twierdzenia Wojewody [...], że badania hipoteczne winni skarżący złożyć w swoim interesie jest nieporozumieniem. Błąd wyniknął na skutek działania organu pierwszej instancji, który już na etapie wniosku P. S.A. winien zażądać od wnioskodawcy P. S.A. badań hipotecznych. Tym samym koszty geodety winien ponosić organ z urzędu lub powinien zostać nimi obciążony wnioskodawca P. S.A. Skarżąca wskazywała, że zgodnie z art. 263 § 2 kpa do kosztów postępowania organ może zaliczyć i inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Warunkiem jest aby koszty te były niezbędne do załatwienia sprawy i mogły być ustalone o obiektywne kryteria rynkowe. Strona poniosła koszty badań hipotecznych i opinii geodezyjnej w kwocie 3.000 zł, co jest normalną ceną rynkową przy tego typu usłudze, a bez badań geodezyjnych nie byłoby możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie kwestii uwłaszczenia nieruchomości na rzecz P. S.A. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd przeprowadzając kontrolę zgodnie ze wskazanymi kryteriami doszedł do przekonania, że skarga podlegała oddaleniu w całości. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 262 § 1 kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wskazane w tym przepisie. Inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie obciążają organ administracyjny. Wyjątki od tej zasady mogą przewidywać tylko przepisy szczególne (por. C. Martysz, Komentarz, t. 2, 2010, s. 538; por. też uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSA WSA 2007, nr 2, poz. 26). Na wstępie należy rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z kosztami postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wprawdzie pismem z dnia [...] grudnia 2012r. Nr [...] zwrócił się do strony o przekazanie m.in. dokumentacji geodezyjnej (mapy do celów prawnych) wskazującej jaka część gruntu pochodzącego z księgi wieczystej KW Nr [...] wchodzi w skład działki nr [...], tym nie mniej o tym co zalicza się do kosztów postępowania administracyjnego stanowi art.263 kpa. Natomiast zgodnie z art. 263 § 1 i 2 kpa do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 kpa, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Znamiennym przy tym jest, że przepisy nie przewidują możliwości wliczania do kosztów, wydatków poniesionych na pomoc prawną. Strona będzie mogła ich dochodzić jedynie w drodze sądowej od innej strony postępowania, a w określonych sytuacjach w procesie odszkodowawczym przeciwko Skarbowi Państwa czy innemu podmiotowi publicznemu (G. Rząsa (w:) Komentarz, 2011, s. 1101-1102). Należy przy tym zważyć, że art. 263 kpa ma charakter otwarty, na co wskazuje paragraf drugi przepisu, z którego wynika, że organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Omawiany przepis wskazuje więc wyłącznie na te koszty, które dotyczą wprost wyjaśnienia sprawy, co wcale nie znaczy, że wskazanie granic tej bezpośredniości w określonej sprawie będzie możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 1996 r.III SA 336/95 wskazał, że artykuł 263 § 2 kpa reguluje wyłącznie sprawę obliczania kosztów przez organ administracji prowadzący postępowanie; nie stwarza stronie uprawnienia do ubiegania się o zwrot jakichkolwiek poniesionych przez nią kosztów (LEX nr 58332, Fiskus 1996/24/31). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozpoznającym przedmiotowa sprawę podziela ten pogląd i uznaje za własny. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 264 kpa organ nie może uwzględnić kosztów, których nie poniósł. Rozstrzygając kwestię rozdziału kosztów postępowania (art. 262 § 1 kpa) pomiędzy organ, a stronę (strony) postępowania, organ bierze pod uwagę: 1) czy nie wynikały z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, 2) czy zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, 3) czy wynikły z winy stron. Przepis ten (art. 262 § 1 kpa) wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracyjny zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. W przedmiotowej sprawie strony zażądały zwrotu kosztów poniesionych przez siebie na sporządzenie dokumentacji geodezyjnej. Uwzględniając podaną wyżej wykładnię i treść przepisów organ prawidłowo przyjął, że nie jest możliwe przyznanie zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez strony, poza kosztami podróży i innymi należnościami przewidzianymi w art. 56 kpa. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie organ pokrywa koszty postępowania ponoszone w wykonaniu obowiązku ustawowego, natomiast stronę obarczają koszty powstałe z jej winy (np. gdy czynność należało powtórzyć, w której strona bezzasadnie nie wzięła udziału) i na skutek czynności wykonanych na żądanie strony lub w jej interesie. Tylko tego rodzaju koszty są ustalane w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 264 § 1 kpa, czyli koszty obowiązujące stronę lub inne osoby, a nie koszty, które mogłyby być zwrócone stronie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1995 r. sygn. akt III SA 199/95 publ. Legalis nr 241332, CBOSA). Tym samym organ zasadnie przyjął, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu stronie kosztów sporządzenia dokumentacji geodezyjnej. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.