I SA/Wa 707/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Powiatu [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [....] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania H. i Z. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [..] lutego 2017 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] [...][...], obręb [...] [...], oznaczonej katastralnie jako działka nr [...], o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej współwłasność H. i Z. P. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy: Starosta [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] [...][...], obręb [...] [...], oznaczonej katastralnie jako działka nr [...], o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej współwłasność H. i Z. P. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] [...][...], obręb [...] [...], oznaczonej katastralnie jako działka nr [...] , o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. P. i Z. P. Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust.1 nastąpiło zatem jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: – nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, – nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, – nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1711/13, z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. I SA/Wa 404/13, z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1998/07). Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władania nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z wpisem do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej nr [...] (wydzielonej z działki [...]) jej współwłaścicielami na dzień 31 grudnia 1998 r. byli H. i Z. P. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1982 r. nr [...]. [...]. Stan taki trwa nadal. W związku z powyższym przedmiotowa nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotyczy jedynie tych nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 151) w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich m.in. w województwie [...] droga nr [...] o przebiegu [...][...] – [...] – [...] – [...] – [...][...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę wojewódzką i nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r., w załączniku nr 2 (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) i stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1995 r. o drogach publicznych, tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.) O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga, zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Zatem przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W aktach sprawy znajduje się mapa ewidencyjna z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], zgodnie z którą działka nr [...] jest zajęta pod drogę, jednakże adnotacja o stanie zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. została wykonana przez pracownika Starostwa [...], a więc jednostki bezpośrednio zainteresowanej w sprawie. Także, zdaniem organu odwoławczego, postanowienie Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1987 r. nr [...] o wszczęciu postępowania rozgraniczającego wraz ze zgodą właścicieli na zmianę użytkowania nie mogą stanowić dowodu na zajętość, gdyż w aktach sprawy brak jest dokumentów kończących ww. postępowanie. Dokumenty, na które powołuje się organ wojewódzki, są tylko dokumentami z czynności wstępnych, które nie przesądzały o wyniku końcowym rozgraniczenia. Dokumentacja zgromadzona przez Wojewodę [...] nie potwierdza zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, wg. stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organ orzekający nie może domniemywać zaistnienia przesłanek wynikających z ww. art. 73 ust. 1, skoro skutkiem ich potwierdzenia jest odjęcie prawa własności nieruchomości drogowej jej dotychczasowym właścicielom. Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest przesłanka władania publicznoprawnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m. in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Udokumentowane władania winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności i pokazujące na czym ono polega. Pogląd, iż władanie to powinno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 84/10 (opubl. CBOSA). Środkami dowodowymi stanowiącymi podstawę do wykazania spełnienia przesłanki władania publicznego, mogą być: – umowy, zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, – rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, – umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r., – dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., – dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich wskazujący na wykonywanie władania publicznoprawnego. Władztwo publicznoprawne w stosunku do drogi nr [...] potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół zdawczo-odbiorczy, spisany w dniu [...].12.1998 r. pomiędzy Pełnomocnikiem ds. przekształceń działającym na mocy § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz. U. z 1998 r. nr 156, poz. 1027), a Zarządem Powiatu [...]. Wykaz dróg powiatowych, będących częścią ww. protokołu wymienia między innymi drogę nr [...] o przebiegu [...][...] – [...] – [...] – [...][...]. Dodatkowym dowodem są oświadczenia Zarządu Powiatu [...] z dnia [...].05.2016 r. nr [...] oraz z dnia [...].01.2017 r. nr [...], z których wynika, że droga wojewódzka nr [...], a obecnie droga powiatowa nr [...], na odcinku [...] – [...][...] pozostawała w faktycznym władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] – poprzednika prawnego Zarządu Powiatu [...], poprzez bieżące utrzymywanie dróg. W związku z powyższym organ uznał, że władanie publicznoprawne nad drogą nr [...], w dacie 31.12.1998 r. zostało wykazane. Niemniej jednak, w sytuacji gdy nierozstrzygnięta pozostaje kwestia zakresu zajętości nieruchomości pod drogę publiczną, nie można zdaniem organu odwoławczego prawidłowo ocenić, czy władanie było sprawowane na przedmiotowej nieruchomości. Podsumowując, organ stwierdził, iż wobec braku bezstronnych dokumentów potwierdzających zajętość nieruchomości pod drogę na dzień 31.12.1998 r., decyzja Wojewody [...] z dnia [...].02.2017 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 KPA, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Powiat [...] zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 2 KPA poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo, że zdaniem wnoszącego sprzeciw, w sprawie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, a w przypadku wątpliwości co do zajętości nieruchomości pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. (co zdaniem wnoszącego sprzeciw jest bezsporne) mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. lub w przypadku nieuwzględnienia wniosku postawionego powyżej o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że zasadą, którą powinien kierować się organ odwoławczy, rozpatrując sprawę na skutek wniesienia odwołania, powinno być dążenie do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 KPA, natomiast zastosowanie przepisu art. 138 § 2 KPA stanowi tylko wyjątek od tej reguły. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 KPA, a doprecyzowaną w art. 127 KPA zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidulanej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 KPA stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 KPA zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju odpowiada prawu. Wydana ona została w trybie art. 138 § 2 KPA. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podejmowania stanowił, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Wydanie zatem przez organ odwoławczy tego rodzaju decyzji uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch przesłanek: naruszeniem przy wydawaniu przez organ pierwszej instancji decyzji przepisów procedury administracyjnej oraz stwierdzeniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja będzie zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy, lub ich rekonstrukcja w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odbyła się w oparciu o dowody, które nie mogą być uznane za miarodajne. Tego rodzaju braki postępowania wyjaśniającego nie mogą być bowiem sanowane w procedurze uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy na zasadzie art. 136 KPA, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Sprzeciw Sąd rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym a przedmiotem jego rozpoznania jest jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA (art. 64d § 1 i 64e ppsa). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy od kątem merytorycznym, ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zastosowanie decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy. Jak słusznie wskazał organ, przesłanki zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy wymagają ustalenia przez organ administracji czy nieruchomość objęta postępowaniem nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, czy była zajęta pod drogę publiczną, a przy tym, czy pozostawała we władaniu jednostki samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość stanowiła własność "prywatną" oraz, że droga nr [...] o przebiegu [...][...] – [...] – [...] – [...] – [....][...] w dniu 31.12.1998 r. była drogą wojewódzką, a następnie z dnem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Udowodnione też zostało jej władztwo publicznoprawne (droga ta o czym świadczą dokumenty znajdujące się w aktach spawy była w faktycznym władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...][...] – poprzednika prawnego Zarządu Powiatu [...]). Koniecznym jest natomiast bezsporne ustalenie jak przebiegał jej "pas drogowy" w rozumieniu przepisów ustawy z 1985 r. o drogach publicznych i czy sporna nieruchomość rzeczywiście wchodziła w jego skład. Znajdująca się w aktach sprawy mapa ewidencyjna z [...] marca 2016 r. nr [...], potwierdzająca, że działka nr [...] była zajęta pod powyższą drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. została wykonana przez pracownika Starostwa Powiatu [...], a więc jednostki bezpośrednio zainteresowanej w sprawie, co słusznie podnosi organ. Z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie nie wynika też, że zostało zakończone postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte postanowieniem Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1987 r., które miałoby stanowić dowód na zajętość spornej nieruchomości pod drogę i potwierdzać ten fakt na dzień 31 grudnia 1998 r. Dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędne jest zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego na powyższe okoliczności. Wszystko to powoduje, że postepowanie wyjaśniające z punktu widzenia istotnych dla wyniku sprawy przesłanek ustawowych – wymaga wielu dodatkowych czynności dowodowych (w tym sporządzenia mapy ewidencyjnej przez niezainteresowanego sprawą geodetę). Powyższe uzasadniało zastosowanie przez organ art. 138 § 2 KPA. Istotne jest przy tym, że na tym etapie sprawy ani minister, ani też Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw, nie przesądzają wyniku sprawy. Sąd zobligowany był jedynie zbadać czy minister zasadnie zastosował art. 138 § 2 KPA, z zatem czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym stopniu, tj. w stopniu przekraczającym możliwości organu II instancji w ramach art. 136 KPA. W tym stanie rzeczy uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz naruszenie przez Wojewodę [...] art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA. Sąd na podstawie art. 151a § 2 ppsa oddalił sprzeciw, uznając, że wnoszący sprzeciw nie miał racji twierdząc, że organ naruszył art. 138 § 2 KPA. W konsekwencji rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do podjęcia wskazanych przez ministra czynności.