I SA/Wa 713/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skarg W. M. i A. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1948 r., nr [...], uchylającego dokument nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1946 r., nr [...], na rzecz A. P. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], została wydana w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy: Powiatowa Komisja Ziemska w [...] dokumentem nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1946 r., nr [...], orzekła o przyznaniu A. P. nadziału ziemi o obszarze [...] ha, położonego w obrębie [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], zapisanego wówczas w księdze hipotecznej [...], prowadzonej przez Sąd Grodzki w [...]. Starosta [...] orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1948 r., nr [...], uchylił decyzję w sprawie nadania A. P. działki gruntu o pow. [...] ha z nieruchomości ziemskiej [...] oraz równocześnie unieważnił dokument nadania ziemi z dnia [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że A. P. zrzekła się dobrowolnie parcel nr [...],[...] i [...] na rzecz Skarbu Państwa. Na podstawie powyższego orzeczenia przedmiotowa nieruchomość została przeniesiona do KW [...], w której w dniu [...] września 1948 r. jako właściciela wpisano Skarb Państwa. W. M., spadkobierczyni po zmarłej A. P., wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. wystąpiła do Wojewody [...] na podstawie art. 156 k.p.a. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1948 r., nr [...], jak wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 k.p.a., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1948 r., nr [...], uchylającego dokument nadania ziemia z dnia [...] grudnia 1946 r., wydany na nazwisko A. P. Wojewoda [...] w uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na brak podania (zgody) A. P. na uchylenie dokumentu nadania ziemi, do czego obligowała treść art. 100 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, należało stwierdzić, że orzeczenie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1948 r. obarczone jest wadą rażącego naruszenia. Wojewoda podniósł, że pewne wątpliwości organu wywołała okoliczność niezłożenia przez właścicielkę odwołania od orzeczenia, jednakże okoliczność ta nie może stanowić dowodu istnienia podania o uchylenie dokumentu nadania ziemi wobec jego braku w aktach i braku wskazania jego daty w samym orzeczeniu. Ponadto Wojewoda [...] zauważył, że przedmiotowy dokument nadania ziemi został uchylony również przez Wojewódzką Komisję Ziemską w [...] orzeczeniem z dnia [...] września 1950 r., nr [...], w którego uzasadnieniu jako powód uchylenia dokumentu nadania ziemi była przeprowadzona regulacja w gromadzie Nowyświat i konieczność zmiany granic oraz obszaru nieruchomości a zainteresowana strona nie wyraziła swojej zgody na dokonanie tych zmian. W ocenie Wojewody [...], sprzeciw A. P. na wprowadzenie zmian w obszarze i granicach posiadanej przez nią nieruchomości, nie wskazywał na wolę pozbycia się własności nieruchomości. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] pismem z dnia [...] maja 2012 r. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., podnosząc w uzasadnieniu, że Wojewoda nie miał podstaw do uznanie, że orzeczenie Starosty [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1948 r., nr [...], uchylającego dokument nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1946 r., nr [...], na rzecz A. P. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu przedstawił okoliczności sprawy oraz wskazał, że w zaistniałym stanie faktycznym nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 100 dekretu Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r., w szczególności, gdy z akt pośrednio wynika, że sama wnioskodawczyni zrzekła się gruntu położonego w obrębie [...], gm. [...]. Minister podkreślił, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, które zezwalałby na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, o których mowa w art. 16 k.p.a., stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uwzględniając upływ czasu jaki minął od wydania przez Starostę [...] orzeczenia z dnia [...] czerwca 1948 r. oraz co się z tym wiąże brak wszystkich dokumentów mogących mieć istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1948 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W. M. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz A. N. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]. Strony wnosząc skargi wskazały, że decyzja Ministra wydana została z rażącym naruszeniem prawa poprzez błędną wykładnię art. 100 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. oraz z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia [...] maja 2017 r. wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 714/17, postanowił na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi W. M. (sygn. akt I SA/Wa 713/17) i ze skargi A. N. (sygn. akt I SA/Wa 714/17) oraz prowadzić je pod sygnaturą akt I SA/Wa 713/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając przedmiotową sprawę w ramach wskazanych kryteriów skargę W. M. z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz skargę A. N. z dnia [...] kwietnia 2017 r. należało uznać za niezasadne, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], odpowiada przepisom prawa. W niniejszej sprawie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2017 r., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1948 r., uchylającego dokument nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1946 r. na rzecz A. P. Przedmiotem postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, zatem nie było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji orzeczenia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1948 r., na podstawie wniosku W. M. z dnia [...] sierpnia 2011 r., poprzez zbadanie, czy jest ono obarczone kwalifikowaną wadą prawnych określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na wstępie poczynionych rozważań należy przede wszystkim podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym formę nadzoru. Postępowanie nadzwyczajne podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ dokonuje subsumpcji stanu faktycznego oraz stanu prawnego, kształtując stosunek administracyjnoprawny w formie władczego rozstrzygnięcia, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest wyłącznie weryfikacja, czy określone rozstrzygnięcie jest dotknięte którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć administracyjnych obciążanych najcięższymi wadami materialonprawnymi, których pozostawanie w tym obrocie byłoby sprzeczne z zasadą praworządności, która jest jedną z naczelnych zasad konstytucyjnych (art. 7 Konstytucji RP). Ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, w efekcie którego uszczerbku doznaje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), wzruszenie takiego rozstrzygnięcia może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności oraz umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku zaistnienia wskazanych w tym przepisie wad, nadaje postępowaniu przed organem charakter kasacyjny. Z tego też względu art. 156 § 1 k.p.a., enumeratywnie wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie, czy wręcz ścieśniająco. Badając istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od wad powodujących, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 729-730). W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować." (tak NSA m.in. w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1923/15). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę oczywiście pogląd ten podziela. Organ nadzoru dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji tylko w takim zakresie, jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowane orzeczenie jest bezsprzecznie obciążone wadą określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do podważenia orzeczenia w tym postępowaniu nadzwyczajnymi i jego derogowania z sytemu prawnego, nie wystarczy samo twierdzenie strony, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest wadliwe i że zostało wydane w innych okolicznościach, niż wskazane w jego uzasadnieniu. W ocenie strony skarżącej fakt, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, w którym A. P. zrzeka się przyznanego na jej nazwisko nadziału ziemi, pozwala stwierdzić, że orzeczenie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1948 r. wydane została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wydane zostało bez zgody byłej właścicielki. Jednakże w ocenie Sądu twierdzenie to należy uznać za nietrafne, a zgłoszone po kilkudziesięciu latach od daty wydania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1948 r. zarzuty dotyczące braku zgody A. P. nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli z okoliczności sprawy wynika ówczesna wola zainteresowanej strony. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest eliminacja orzeczeń obarczonych najcięższymi wadami, nie można domniemywać, że skoro jakiegoś dokumentu brakuje w aktualnie dostępnych aktach archiwalnych, to nie było go również na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1336/14). Stanowiłoby to bowiem całkowite zaprzeczenie zasad postępowania nadzwyczajnego, którego celem jest zbadanie czy kwestionowane orzeczenie w sposób nie budzący wątpliwości rażąco narusza prawo. Odnosząc się do sposobu wyrażenia zgody przez A. P. na przejęcie nadziału ziemi należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 100 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły już prawa, mogą być uchylane lub zmieniane przez władzę, które je wydała, za zgodą tych stron lub osób, o ile temu nie sprzeciwiają się ustawy. Mając na uwadze, że w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia znajduje się wzmianka, że A. P. zrzekła się dobrowolnie przyznanego nadziału ziemi na rzecz Skarbu Państwa, a ponadto z analizy akt sprawy wynika, że zainteresowana strona nie zaskarżyła tego orzeczenia, które zostało jej doręczone w dniu 22 czerwca 1948 r., mało prawdopodobnym jest, aby do przejęcia gospodarstwa doszło wbrew woli byłej właścicielki. Skoro w rozpatrywanej sprawie A. P. nigdy nie kwestionowała faktu złożenia stosownego oświadczenia, a w treści orzeczenia z dnia [...] czerwca 1948 r. znajduje się stwierdzenie "Obyw. P. A. zam. w [...] (...) zrzekła się dobrowolnie działki (...)", to obecne twierdzenia wnioskodawczyni postępowania nadzorczego należy uznać za niewystarczające i nie poparte żadnymi dowodami. W konsekwencji nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia sprzed ponad 60 lat. Ponadto należy zauważyć, że prawdopodobieństwo zrzeczenia się nadanych A. P. gruntów i wystąpienia przez nią o uchylenie dokumentu nadania zwiększa to, że była właścicielka miała kłopot ze spłatą zobowiązania finansowego w wysokości [...] zł na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi za przydzielone jej działki (pismo Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] maja 1947 r.). Ponadto należy podkreślić, że funkcjonowanie w obrocie prawnym innego orzeczenia, tj. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1950 r., z którego wynika, że A. P. nie wyraziła zgody na dokonanie zmiany granic nadanych działek, nie zmienia faktu, że na mocy orzeczenia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1948 r. nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości w 1950 r. Ewentualne posiadanie czy użytkowanie ziemi przez byłą właścicielkę nigdy nie może być utożsamiane z posiadaniem tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości, a tym sam nie można uznać, aby A. P. miała zdolność skutecznego prawnie dysponowania nadaną ziemią. Należy zauważyć, że w treści orzeczenia z dnia [...] września 1950 r. znajduje się stwierdzenie, że "(...) a zainteresowana strona nie wyraziła zgody na dokonanie tych zmian(...)", z czego jednoznacznie wynika, że rozstrzygnięcie to dotyczyło zmiany granic działek, a nie ich przejęcie. W konsekwencji wywodzenie stąd woli dysponowania ziemią przez A. P. jako właścicielką nieruchomości należy uznać, w ocenie Sądu, za daleko posunięte oraz nieznajdujące niepodważalnego potwierdzenia w przedstawionych aktach sprawy. Należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowanie szczególnym, w efekcie którego uszczerbku doznaje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Nie można więc nadużywać tego środka prawnego w sytuacjach niepewnych pod względem ustaleń stanu faktycznego lub kiedy ustalenie stanu prawnego sprawy może wynikać z różnych interpretacji przepisów prawnych, obowiązujących przed kilkudziesięciu laty. Wobec pierwszeństwa zasady trwałości decyzji ostatecznych w doktrynie prawa ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych, dotyczących kontrolowanego orzeczenia, po upływie znacznego okresu czasu (w analizowanej sprawie ponad 60 lat), ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09). Konkludując poczynione rozważania, należy uznać, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, aby kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie obciążone było inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji trzeba uznać, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1948 r. Wobec zaś niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania nadzorczego, Sąd orzekający w sprawi uznał, że skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), oddalił skargi jako bezzasadne.